La protesta social, núcleo de la democracia argentina

La oposición entre dictadura y democracia estructuró la política en la Argentina posterior a 1983. Mientras la plaza vacía es una de las imágenes más evocativas del golpe de Estado, el retorno incremental a las calles, las rondas de las Madres de Plaza de Mayo, la masividad de las protestas hacia el final de la dictadura y las concentraciones de la campaña electoral de 1983 consolidaron el lazo simbólico, social y político entre movilización callejera, derechos humanos y democracia. La vuelta al espacio público está ligada al fin del estado dictatorial, a la lucha por los derechos humanos y a las reivindicaciones de los sectores populares. Protestar es un componente esencial de toda democracia que involucra derechos fundamentales como peticionar a las autoridades y expresarse en libertad. En la historia argentina tiene valores particulares, compartidos por una gran proporción de la sociedad y del sistema político.

Todos los sectores sociales despliegan formas de movilización muy diversas e innovan en las modalidades de protesta en el país. Cuando son muy amplias, las marchas, los cortes y los acampes condicionan la legitimidad de las autoridades, tanto porque la consolidan, como ocurrió frente a los levantamientos militares en la década del 80, como porque la impugnan, de lo que la crisis de 2001 es el ejemplo más extremo. Los gobiernos tuvieron tendencias diversas y combinaron la represión, la negociación y el control de la violencia policial de diferentes modos en cada coyuntura. Cuando recurrieron a la violencia extrema tuvieron que enfrentar la conmoción social y los altísimos costos políticos que ha tenido el homicidio de manifestantes.

En los años 90, protestas populares importantes fueron la antesala del final anticipado de mandatos de gobernadores y de la posterior intervención federal de esas provincias. Luego, dos presidencias concluyeron debido a crisis que alcanzaron su punto máximo con asesinatos causados por represiones policiales. La idea de que la muerte de un manifestante puede hacer caer un gobierno es central en la cultura política argentina, particularmente por las consecuencias de la represión del 19 y 20 de diciembre de 2001 y de los homicidios de Kosteki y de Santillán en 2002.

La actuación de policías de civil, el espionaje contra las organizaciones y la detención de manifestantes fueron denunciados por los organismos de derechos humanos en 1988 y 1989, en ocasión de las represiones que marcaron el final del gobierno de Raúl Alfonsín. Sin embargo, la cuestión de la respuesta estatal a la protesta social se configuró como un problema público y de derechos humanos con la intensificación de las represiones a los cortes de calles y rutas protagonizados por el movimiento de desocupados durante el gobierno de Carlos Menem y su agudización durante el de la Alianza. Recién en 2001, en los meses previos a la crisis de diciembre, se comenzó a plantear la cuestión de cómo se podía regular y controlar la actuación policial en las protestas sociales.

Desde entonces, el conocimiento sobre la respuesta estatal a las protestas se ha producido sobre todo desde los organismos de derechos humanos que relevaron y denunciaron la acción de la policía, las responsabilidades penales de las autoridades y la respuesta judicial combinando metodologías de las ciencias sociales y análisis jurídico. En los primeros años el esfuerzo estuvo puesto en fundamentar y defender la existencia del derecho a la protesta y señalar las responsabilidades estatales. Luego se sumó el planteo de que el Estado debe hacer mucho más que tolerar las protestas: su obligación es proteger a los manifestantes y garantizar el pleno ejercicio de los derechos.

El ciclo de gobiernos kirchneristas incorporó la cuestión del abordaje estatal de la protesta como un aspecto central de su agenda y, con decisiones muchas veces criticadas, sostuvo en general y a nivel federal una posición de intervención no violenta. En el desarrollo regional e internacional sobre estándares y regulaciones en materia de seguridad en manifestaciones públicas la experiencia argentina tiene un lugar muy destacado y ha permitido abrir nuevos debates.

El gobierno de Cambiemos tiene una perspectiva restrictiva de la movilización social. Desde que comenzó, difunde mensajes muy negativos sobre el derecho a la protesta que son marco de represiones y acciones de criminalización que diversos actores judiciales y políticos promueven en distintas partes del país. En la actualidad, están en discusión protocolos y otras normas muy regresivas en materia de persecución de manifestantes e intervención policial en protestas. Mientras, las prácticas policiales han abandonado algunas medidas que reflejaban amplios acuerdos sociales y políticos respecto de la necesidad de evitar la ocurrencia de muertes en protestas: en particular, en muchas situaciones recientes se ha ignorado la prohibición de que los policías porten armas de fuego en estos operativos.

Esta publicación se edita 20 años después de que el Grupo de Estudios sobre Protesta Social y Acción Colectiva (GEPSAC) del Instituto Gino Germani de la Universidad de Buenos Aires escribiera el primer capítulo sobre protesta social de un informe anual del CELS que abrió algunas de las cuestiones sobre las que aún trabajamos. Desde entonces, año a año el CELS analiza la situación de la protesta social en el país. En 2003 publicamos El Estado frente a la protesta social que contribuyó a señalar a la intervención estatal en protestas sociales como un problema específico y delimitó una cuestión diferenciada de la violencia policial en general, ya que las manifestaciones públicas son un ámbito de actuación en el que funcionarios políticos, judiciales y policiales se desempeñan de modos específicos.

Hoy, dando continuidad a la articulación entre la perspectiva de derechos humanos y los estudios sobre movimientos sociales y acción colectiva, trabajamos esta publicación junto con Sebastián Pereyra, histórico integrante del GEPSAC. El índice de la publicación despliega las dimensiones críticas para la defensa del derecho a la protesta: la centralidad del gobierno político de las fuerzas; las formas de responder a los reclamos de fondo; la regulación de la actuación policial; el uso de la fuerza; las intervenciones poco visibles del Poder Judicial que configuran los conflictos; los modos de criminalización de manifestantes y referentes sociales; cómo el sistema judicial procura respuestas para las víctimas o garantiza la impunidad a los responsables de las represiones; las tramas de inteligencia y espionaje que atraviesan la actuación de los poderes Ejecutivo y Judicial en su intervención sobre las protestas y la importancia del rol de comunicadores y reporteros gráficos para denunciar y probar abusos.

Desde 2001 el CELS articula estrategias de denuncia y litigio con familiares de víctimas, organizaciones sociales y otros organismos de derechos humanos en una línea de trabajo que apostó a participar en la elaboración de regulaciones de la actuación policial. También integramos redes con organizaciones de derechos humanos de otros países, con los que compartimos y comparamos las experiencias locales respecto de la respuesta estatal a las protestas, para incidir en la formulación de marcos regulatorios.

En los últimos años hemos investigado y litigado numerosos casos en los que la respuesta estatal al ejercicio del derecho a la protesta ocasionó muertes, la mayoría de personas muy jóvenes y afectó la salud y la integridad fisica de cientos de manifestantes. El 19 y 20 de diciembre de 2001, Puente Pueyrredón en 2002, las represiones a las comunidades Qom en Formosa, el asesinato de Mariano Ferreyra, la represión en el Parque Indoamericano, la Masacre de La Cárcova y la cacería policial del 8 de marzo de 2017 luego de la manifestación con la que cerró el Paro Internacional de Mujeres en Buenos Aires son casos que denunciamos y litigamos para buscar justicia y la transformación de las prácticas estatales. A casi cuatro décadas desde que la sociedad argentina recuperó las calles, en este momento es necesario luchar por aspectos básicos de la libertad de manifestar y del derecho a la protesta.

La movilización social y la protesta tienen en la Argentina una larga tradición. Desde mediados del siglo XIX, cuando existieron importantes episodios de protestas en Buenos Aires, la política en las calles ha tenido una presencia muy significativa en la vida del país.

Hacia 1880, con la consolidación del Estado nacional y de una economía capitalista ligada a la producción de bienes primarios para la exportación, aparecieron los primeros procesos de movilización social modernos ligados al surgimiento y desarrollo de la clase trabajadora. Durante las primeras décadas del siglo XX y hasta 1930 los conflictos obreros –entre capital y trabajo– definieron los aspectos centrales de la protesta social. En las décadas posteriores la movilización social se organizó en relación estrecha con el papel del Estado y en virtud de los procesos de integración social y política de los trabajadores en el marco del ascenso del peronismo. El golpe militar contra el gobierno de Juan Domingo Perón inició un ciclo de inestabilidad política y polarización que culminó a mediados de los años 70 con la última dictadura militar.

Esta dictadura fue un momento de ruptura: a fuerza de represión política y transformación económica regresiva sentó las bases para un cambio de época. En sus últimos años comenzaron a gestarse procesos de movilización que marcaron el final del régimen autoritario y serían muy significativos en las décadas siguientes: protestas sindicales y reclamos vecinales que demandaban por el deterioro de las condiciones de vida; marchas y protestas apoyadas por los partidos políticos nucleados en la multipartidaria y las primeras manifestaciones públicas de los organismos de derechos humanos.

El fin de la dictadura se produjo de la mano de la revalorización de los derechos humanos, del Estado de derecho y de la ciudadanía en sus dimensiones cívica, política y social. Por otra parte, el país que emergió no era el mismo que se había consolidado entre las décadas del 30 y del 40 con la industrialización y la intervención del Estado en la economía. Las políticas neoliberales que se impusieron cambiaron la relación entre Estado y mercado, modificaron el panorama social y transformaron el mundo del trabajo, ámbito que históricamente se relaciona de manera privilegiada con la movilización social. En permanente tensión, el modelo social y económico resultante de la dictadura y la progresiva consolidación de la democracia son dimensiones fundamentales para comprender los reclamos y la fuerza de las protestas. En la Argentina posterior a la crisis socio política marcada por la hiperinflación de 1989, se terminó de producir una transformación profunda en la relación del Estado con el mercado. Las políticas que se impulsaron a lo largo del gobierno de Carlos Menem tuvieron un fuerte impacto en materia de desigualdad social, en particular en relación con el aumento sostenido del desempleo. Los rasgos y las consecuencias de una sociedad cada vez más excluyente se agravaron durante los dos años de gobierno de la Alianza e hicieron eclosión en la crisis de 2001-2002. Una marcada reorientación de la política económica signó la salida de la crisis y configuró uno de los elementos más importantes de los siguientes doce años de gobierno kirchnerista. Las fuertes crisis económicas y políticas que ocurrieron a lo largo de la democracia representan coyunturas ineludibles a la hora de pensar los procesos de movilización social.

En estos últimos treinta años de vida democrática se han registrado formas de movilización y protesta de muy variada intensidad y fisonomía. Desde los años 80, la organización y acción de grupos de protesta se ha vuelto una experiencia cotidiana para los argentinos que viven en las grandes ciudades. Sólo para tomar un parámetro, entre 1984 y 2007 en la prensa gráfica nacional se registró, en promedio, más de una protesta por día. La persistencia de este fenómeno señala un proceso creciente de legitimación de la protesta como un recurso para sostener demandas sociales. Una encuesta realizada en 2013 muestra que un 14% de los entrevistados afirmó haber participado de una acción de este tipo en el último año. Esos datos concuerdan con las mediciones realizadas por LAPOP en 2010 que señalan que la Argentina duplica el promedio regional en volumen de participación en estas acciones.

La movilización social no es un fenómeno homogéneo ni constante en materia de actores, demandas y modalidades de acción. Entre 1983 y 1989, sin perjuicio de una importante presencia del movimiento de derechos humanos, la fisonomía de la protesta se adecua al patrón anterior a la dictadura: predominaron las organizaciones sindicales con demandas ligadas a salarios y condiciones laborales y la huelga como formato predominante.

Las principales transformaciones en la configuración de la protesta se registran en el período posterior a la crisis de 1989 durante la implementación acelerada de reformas neoliberales. Las políticas de ajuste fiscal, las privatizaciones y la apertura económica impactaron de modo directo produciendo un deterioro significativo del mercado de trabajo, muy marcado por el aumento sostenido del desempleo. En este contexto tuvo lugar un tipo de acción colectiva de alta intensidad, de carácter episodico y circunstancial, como los saqueos a comercios y supermercados. Este tipo de hecho se registró durante las dos grandes crisis (1989 y 2001-2002) y luego reapareció al calor de una huelga policial extendida en todo el país a fines de 2013. En estas situaciones ocurrieron hechos de violencia institucional graves y otros cometidos por particulares en los cuales numerosas personas perdieron la vida en contextos de extendida represión y ausencia de protección estatal. La deficiencia de las investigaciones judiciales de cada homicidio impide su esclarecimiento, la comprensión de las dinámicas de violencia que tuvieron lugar y la atribución de responsabilidades de diferente nivel.

Entre 1989 y 2003, la protesta sindical disminuyó en términos absolutos y relativos. En 1989, los sindicatos participaron del 74% de las protestas registradas mientras que en 2003 sólo lo hicieron en un 16%. Durante el último semestre del gobierno de Raúl Alfonsín (enero-julio de 1989), los sindicatos participaron en 7 de cada 10 protestas y esa proporción se redujo a la mitad durante el segundo mandato de Menem cuando participaron en menos de 4 cada 10 (36%).

Uno de los datos más significativos de los años 90 es el surgimiento de protestas de desocupados en vínc lo estrecho con los sectores sindicales y sociales más afectados por las reformas del Estado y del mercado -empleados públicos, docentes y estudiantes, profesionales de la salud, trabajadores judiciales, entre otrosy en abierta confrontación con las organizaciones sindicales nucleadas en la Confederación General del Trabajo -CGT. Así, los reclamos vinculados con el mundo del trabajo siguieron teniendo un peso central en el escenario de la protesta social pero estuvieron liderados por un nuevo tipo de actor colectivo y, de forma creciente, la confrontación se materializó en mayor cantidad de movilizaciones que de huelgas.

El cambio de la política económica luego de la crisis de 2001-2002 recreó algunas de las condiciones bajo las cuales la acción sindical volvió a cumplir un rol importante. El crecimiento económico y la recuperación del empleo –junto con la negociación y alianza con las organizaciones de desocupados más numerosas– favorecieron una disminución de los reclamos por el desempleo que demandaban políticas asistenciales. Las huelgas sindicales resurgieron de la mano de esa transformación paulatina y tendieron a intensificarse en la segunda mitad de la década de 2000 de la mano del aumento de la inflación. Así, estos últimos años han estado marcados por el retorno de los reclamos orientados a la recomposición salarial y las demandas sectoriales, aspectos básicos de la pugna distributiva. La convergencia de reclamos en los años posteriores a la crisis marcó el pico de mayor cantidad de protestas de la democracia, con 702 acciones registradas en 2005.

Al mismo tiempo, durante los últimos veinte años la actividad de protesta fue sostenida por actores cada vez más heterogéneos y en virtud de un complejo abanico de demandas que, junto con las más tradicionales vinculadas con el capital y el trabajo, incorporó otras más específicas, sostenidas por una diversidad de actores sociales. El uso de las calles y espacios públicos para protestar y demandar es un código social y político tan incorporado a la cultura argentina que es utilizado tanto por actores altamente institucionalizados (sindicatos, partidos, corporaciones) como por grupos inorgánicos o de una organización incipiente. Así, las formas de las grandes protestas por transformaciones de tipo estructural fueron replicadas por actores que demandan por una diversidad de afectaciones de derechos que involucran a habitantes de barrios de distinta composición socioeconómica, organismos de derechos humanos, grupos de víctimas de diferentes tipos de hechos -violencia institucional, accidentes, tragedias-, movimientos de mujeres, movimientos por la diversidad sexual, productores agropecuarios, asambleas ambientalistas y, en años recientes, también colectivos de protesta de carácter inorgánico y nucleados por y para convocatorias y temáticas específicas (contra la inseguridad o contra la corrupción, por ejemplo). Otro núcleo de demandas emerge de los ámbitos rurales por las consecuencias sociales de la ampliación de la frontera agropecuaria y por las actividades extractivas, que profundizan las violaciones de los derechos humanos de las comunidades campesinas e indígenas, y afectan especialmente sus derechos al territorio, a la alimentación adecuada y a una vida digna. En estos ámbitos, las estrategias de lucha se confrontan con formas específicas de violencia, en las que los límites entre el Estado y los actores privados aparecen peligrosamente borrados.

Al comparar las demandas asociadas a las acciones de protesta se observan transformaciones interesantes. Un primer dato es que aun cuando los reclamos directamente ligados a la dinámica del empleo y al mundo del trabajo en general han sido mayoritarios a lo largo de estas décadas, su peso relativo ha variado notablemente. Ya durante los años 90 estas demandas se desplazaron de los temas clásicos de salarios y condiciones de empleo a cuestiones ligadas al desempleo y las políticas asistenciales. Al mismo tiempo, aunque en los últimos años las demandas más clásicas volvieron a tener un peso considerable, nunca volvieron a tener la centralidad que poseían en los años 80.

Por otro lado, la crisis de 2001-2002 también representó una inflexión respecto de las demandas referidas a temas de política económica que mostraron un sostenido proceso de acumulación durante los 90. Al mismo tiempo, la diversificación posterior da cuenta, por un lado, de la transformación de los reclamos de los sectores populares, que incorporaron la dimensión del hábitat y la vivienda como un tema central junto con otras cuestiones vinculadas con las condiciones de vida cotidiana -como la violencia policial o la seguridad-, que en general encontraron eco en sectores medios y altos. También, como hemos visto al referirnos a los actores, en el escenario posterior a la crisis de 2001 adquirieron un peso relativo muy considerable nuevos reclamos –como los referidos a cuestiones ambientalesque no tenían tradición en el país.

La complejización de los repertorios de confrontación puede observarse también en los cambios en las modalidades de protesta. La huelga fue la modalidad de acción más utilizada durante los años 80. Esa centralidad se desplazó en las últimas décadas a las marchas y manifestaciones que hoy son el formato que tiene mayor peso relativo. Otros formatos se han vuelto muy importantes no tanto por su regularidad como por su impacto. Los escraches y cacerolazos, dos de las innovaciones más destacables en materia de protesta, han sido cruciales como vehículos para el despliegue de reclamos contra la impunidad y también de crítica hacia la clase política y el Poder Judicial.

El cambio más significativo en este período fue el recurso a los cortes de calles y rutas. Los cortes y piquetes –en la modalidad adoptada por las organizaciones de desocupados durante la segunda mitad de los años 90– se volvieron un mecanismo eficaz para señalar la urgencia de los reclamos. Interrumpir el tránsito en rutas o calles implica captar la atención inmediata de las autoridades y de los medios de comunicación. Por la alteración que suponen para la circulación habitual, los cortes suscitan una inmediata evaluación sobre la legitimidad de las demandas y de los actores que los llevan adelante. Los cortes han adquirido tal importancia que se han transformado casi en sinónimo de protestar. Ello se debe, sin duda, a que su presencia se ha vuelto recurrente en los conflictos más intensos ya se trate de reclamos por falta de trabajo, por cuestiones ambientales, por falta de suministro eléctrico o para resistir a medidas de gobierno, como ocurrió en el conflicto entre el gobierno de Cristina Fernández de Kirchner y “el campo” en 2008. Entre 1997 y 2007 los cortes de calles y rutas se incrementaron en cantidad y no fueron protagonizados únicamente por las organizaciones piqueteras sino también por actores sindicales, productores rurales, estudiantes y ambientalistas, entre otros.

La protesta, en su heterogeneidad, se ha convertido en un modo habitual de participación política. Aunque la evaluación y las actitudes referidas a las distintas modalidades o demandas cambian con el tiempo y las coyunturas, es innegable que salir a la calle para expresar demandas y reivindicaciones es un recurso legítimo para una proporción muy importante de los ciudadanos. Según datos del Latinobarómetro sobre la Argentina, entre 1998 y 2008 la proporción de personas que participó o participaría de una manifestación se incrementó de un 25 al 51% mientras que aquellas que respondieron que nunca lo harían descendió del 74 a un 46%.

La consolidación progresiva del régimen democrático y la vigencia del Estado de derecho vinieron acompañadas de una presencia importante de la protesta en la vida política. Ese doble proceso hace que la pregunta sobre la respuesta estatal se haya vuelto ineludible y por momentos, central; sobre todo por el peso que tiene la cultura de los derechos humanos en el país.

Los modos de reacción del Estado, ya sea del Poder Ejecutivo como del Judicial y el Legislativo, no han sido homogéneos ni constantes. En distintas situaciones se ha mostrado más o menos tolerante y, en virtud de una serie de factores, ha recurrido a formas de represión y/o criminalización. Esa variabilidad es consecuencia de aspectos coyunturales, como el modo de realización de la protesta o la percepción de la opinión pública en un momento dado, pero, fundamentalmente, es efecto de posicionamientos políticos, judiciales y de la ausencia de normas y controles efectivos para la intervención en materia de protesta y conflicto social.

La historia reciente de la Argentina muestra que estos cambios en la respuesta estatal pueden explicarse mayormente por la centralidad que han tenido las decisiones del Poder Ejecutivo nacional, con un alto condicionamiento del Poder Judicial. Muy lejos quedan las intervenciones aisladas del Legislativo, a las que nos referiremos más adelante. Así, la política gubernamental ha alternado entre formas de represión abierta e intolerante y modos de negociación en los conflictos y de limitación explícita del uso de la fuerza. La estructura federal del país, el rol del sistema penal y la tendencia a la autonomía funcional de las instituciones de seguridad agregan complejidad a la comprensión de estos procesos. Los diferentes modos de operación de las estructuras de inteligencia sobre las organizaciones sociales también deben tenerse en cuenta en las explicaciones sobre las tendencias de los poderes ejecutivo y judicial.

La crisis de 2001-2002 es un momento importante para observar las respuestas estatales. Las jornadas del 19 y del 20 de diciembre de 2001 fueron cruentas por la represión de las fuerzas de seguridad en todo el país. Las policías reprimieron las manifestaciones, realizaron cientos de detenciones arbitrarias y 39 personas murieron durante el estado de sitio declarado de forma irregular. Sólo en la Ciudad de Buenos Aires el 20 de diciembre fueron asesinadas cinco personas en la zona de la Plaza de Mayo, se registraron centenares de heridos y más de 300 detenidos. Seis meses después, la salida de la crisis estuvo marcada por los asesinatos de Maximiliano Kosteki y de Darío Santillán –ambos militantes de una organización de desocupados– el 26 de junio de 2002 durante una protesta. El operativo represivo involucró a las fuerzas federales y a la Policía de la provincia de Buenos Aires. Un comisario bonaerense seguido de un grupo de policías persiguió y disparó contra Santillán mientras Kosteki, herido previamente, agonizaba a su lado. El fallido intento de encubrimiento de esta ejecución marcó el final del gobierno interino de Eduardo Duhalde y colocó en el centro de la agenda pública la cuestión de qué debe y qué no puede hacer la policía en las protestas.

En conjunto, ambos acontecimientos marcaron un punto de inflexión por la fuerte reacción social que produjeron el uso indiscriminado y letal de la fuerza policial contra los manifestantes y la exposición pública de la responsabilidad de altas figuras del gobierno nacional. Esa coyuntura marcó el cierre de un ciclo signado por la respuesta represiva por parte del Estado nacional a la protesta social, que se había iniciado en los 90.

Antes de la crisis, el escenario de la protesta había estado caracterizado por la presencia de las organizaciones de desocupados que lideraron, junto a diversos sectores sindicales, la lucha contra las consecuencias de las políticas económicas en materia de empleo y política social de los últimos años del siglo XX. Ese período estuvo marcado por una respuesta altamente represiva a las protestas de desocupados, con aguda intensidad durante el gobierno de la Alianza entre 1999 y 2001. Las policías provinciales así como la Gendarmería Nacional intervinieron con frecuencia para desalojar con violencia los cortes de ruta, un modo de protesta característico de esas organizaciones. Al mismo tiempo, protestas urbanas de distinto tipo -centralmente manifestaciones pero también cortes de callefueron relativamente toleradas, sobre todo si eran llevadas adelante por sectores medios urbanos. Emerge allí un dato central sobre el sesgo de clase que tienen las respuestas represivas del Estado, que sin dudas tienden a concentrarse contra grupos marginados.

Algunos rasgos recurrentes de la política represiva y de la actuación policial en protestas de los 90 fueron el descontrol y el abuso en el uso de la fuerza, en particular de las armas de fuego; la ausencia de gobierno y control políticos; la falta de capacitación específica de los agentes policiales; el sesgo represivo y criminalizante en el discurso oficial sobre la protesta y la impunidad judicial ante la intervención violenta e ilegal de las fuerzas de seguridad.

Diferentes casos ejemplifican los desalojos violentos de rutas y puentes en el interior del país. Entre 1997 y 2001, en las provincias de Salta, Neuquén, Corrientes, Córdoba y Jujuy, entre otras, se repitieron operativos represivos para desalojar cortes, en los que se verificó el uso de balas de plomo. Hubo cientos de heridos y 27 muertos. En seis de estos casos ocurridos en el marco de protestas en provincias no se ha determinado si hubo responsabilidad policial en las muertes. Por otra parte, si a los 27 homicidios se agregan los casos ocurridos en la Ciudad de Buenos Aires y la provincia de Buenos Aires, las víctimas fatales en protestas sociales entre 1997 y 2001 fueron 44.

En reiteradas ocasiones, las intervenciones fueron más allá del desalojo y continuaron en las zonas aledañas, con prácticas de cacería policial dentro de barrios populares, allanamientos y detenciones ilegales. De hecho, víctimas emblemáticas de la represión de ese tiempo fueron alcanzadas por balas policiales fuera del lugar de la protesta, a causa del carácter extendido y disciplinante de la represión. En diferentes casos, la violencia policial se dio en el marco de decisiones judiciales muy controvertidas que resultaron, por un lado, en procesos penales contra los manifestantes y, por el otro, en investigaciones muy deficientes sobre la actuación de las fuerzas de seguridad.

Luego de la crisis de 2001-2002 el escenario de la respuesta estatal frente a la protesta sufrió transformaciones de peso en el posicionamiento del ejecutivo nacional. Con antecedentes en los últimos meses del gobierno interino de Eduardo Duhalde y con mayor profundidad y sistematicidad desde el inicio del ciclo kirchnerista, durante años se mantuvo una decisión de no reprimir las protestas y de multiplicar los esfuerzos de negociación política con las organizaciones sociales. Por esto, entre 2003 y 2009 no se registraron homicidios de manifestantes por parte de las fuerzas federales. Esta fue la tendencia, sin duda, frente a las protestas de desocupados que registraron una alta intensidad al menos hasta 2005. Así, años que tuvieron la mayor cantidad de protestas en democracia fueron, a su vez, aquellos en los que la confrontación y la violencia en las calles y rutas se redujeron al mínimo del mismo período. Esa política se alimentó de prácticas y órdenes del Poder Ejecutivo y de normativas de diverso nivel. Se cristalizó en la resolución 210/2011 del Ministerio de Seguridad de la Nación que estableció una serie de “Criterios mínimos para el desarrollo de protocolos de actuación de los Cuerpos Policiales y Fuerzas de Seguridad Federales en manifestaciones públicas”. Esa norma es un instrumento sistemático para establecer reglas de actuación operativa sobre el modo en que las policías y los responsables políticos deben responder ante una protesta. Sin embargo, su efectividad en el territorio y su continuidad fueron insuficientes.

Una de las limitaciones centrales fue la dificultad para establecer un piso común para el goce del derecho a la protesta en todo el territorio. El homicidio de Carlos Fuentealba, docente y activista sindical asesinado en una manifestación por la policía de la provincia de Neuquén en 2007, fue un caso extremo de la disparidad entre el gobierno nacional y algunas provincias en los niveles de violencia utilizados en esos años.

Una de las limitaciones centrales fue la dificultad para establecer un piso común para el goce del derecho a la protesta en todo el territorio.

Entre 2010 y 2011 tuvo lugar el inicio de un nuevo ciclo de represiones, esta vez contra otros actores sociales – también marginadosy otro tipo de protestas. Lo que se había conocido como la “política de no represión” tenía serias inconsistencias políticas y en la actuación policial, y hubo nuevamente heridos y muertos por la acción de fuerzas federales y provinciales. La represión se dirigió contra pueblos originarios, grupos que demandaban por cuestiones de vivienda y protestas sindicales. En 2010 hubo diferentes operativos de extrema violencia, como la represión contra las comunidades Qom en Formosa y a la toma del Parque Indoamericano en la Ciudad de Buenos Aires que, entre otros, son ejemplos de renovadas prácticas de violencia abierta contra la protesta.

El enfoque de que el Estado no solamente debe tolerar sino también proteger activamente el derecho a la protesta, es decir, que es responsable por la seguridad de los manifestantes, no estuvo presente en el período. En 2010, el homicidio del militante del Partido Obrero Mariano Ferreyra por parte de una patota sindical en presencia y con la protección de la Policía Federal expuso el desgaste que había alcanzado la política de no represión. Se trató de un homicidio que no fue causado por balas policiales pero que constituyó un hecho de violencia institucional y una grave violación de los derechos humanos.

En este contexto regresivo en materia de respuesta estatal a los conflictos sociales fue creado el Ministerio de Seguridad de la Nación (hasta entonces, era sólo una secretaría del Ministerio del Interior) que tomó la cuestión de la actuación policial en las protestas sociales como un punto central de su agenda. En la mencionada resolución 210/2011, el ministerio sistematizó y mejoró las normativas policiales anteriores que habían respondido a la “política de no represión”. A la resolución luego adhirieron casi todas las provincias. Aunque algunas jurisdicciones realizaron esfuerzos específicos de capacitación para implementar estas medidas, la transformación de las prácticas policiales fue débil.

Desde 2012, a la par de cambios políticos en la gestión del Ministerio de Seguridad, los criterios mínimos fueron incumplidos reiteradamente. Si bien un principio rector de aquellas regulaciones fue la prohibición de que los policías portaran armas de fuego en las protestas, se volvió a ver a ver agentes con sus armas reglamentarias. En aquellas normas, el uso de balas de goma se restringió a situaciones en las que se requiere defender la integridad de personas y se lo prohibió como modo de dispersión de una protesta. Sin embargo, en las represiones recientes de mayor intensidad las fuerzas de seguridad dispararon balas de goma a corta distancia, lo que causó heridas importantes en diferentes oportunidades: fue el caso en 2015 en la represión de la Gendarmería a los trabajadores de la empresa Lear en los alrededores de la autopista Panamericana y en agosto en la capital de la provincia de Tucumán en una represión brutal frente a la Casa de Gobierno. En diciembre de 2015, a pocos días de asumir el gobierno de Cambiemos, la Gendarmería reprimió una protesta de trabajadores de la empresa Cresta Roja que reclamaban por el cobro pendiente de sus salarios y la continuidad laboral y pocos días después la Policía Bonaerense reprimió una protesta de trabajadores municipales que habían sido cesanteados en La Plata.

A lo largo de todos estos años, la intervención del Poder Judicial en los conflictos sociales y protestas se caracterizó por una continuidad en la persecución de los manifestantes, sin que esta regularidad se haya puesto en discusión con el mismo nivel con el que se cuestiona la represión. La actuación judicial respecto de la protesta social también ha sido heterogénea en el tiempo y entre las diferentes jurisdicciones. Si bien no existen cifras consolidadas sobre esta problemática, pueden observarse patrones de criminalización a referentes sociales, que encuadran diferentes conductas propias de la protesta en una diversidad de tipos penales, con pocas y débiles pruebas. Estos largos procesos resultan muy lesivos para los acusados, para sus organizaciones y para otras que comparten las prácticas de organización y protesta.

Sin embargo, la investigación y juzgamiento de algunas de las responsabilidades sobre represiones que han causado muertes y heridas a manifestantes han alcanzado sentencias y precedentes muy importantes, como en los casos de los homicidios de Carlos Fuentealba, de Maximiliano Kosteki y de Darío Santillán y en 5 de los asesinatos ocurridos el 19 y 20 de diciembre de 2001 (los de Carlos Almirón, Gustavo Benedetto, Diego Lamagna, Alberto Márquez y Gastón Riva), entre algunos otros. Las condenas por el homicidio de Mariano Ferreyra se destacan por haber establecido diferentes niveles y formas de responsabilidad, ya que además de la responsabilidad directa en el asesinato por parte de personas vinculadas con la estructura del sindicato, juzgó la autoría intelectual de un líder sindical y la participación necesaria de agentes de la Policía Federal. Todos estos juicios fueron acompañados y sostenidos por los familiares de las víctimas, las organizaciones sociales y políticas a las que pertenecían algunas de ellas y los organismos de derechos humanos. La acumulación del conocimiento sobre formas de investigación y producción de prueba a través de peritajes especializados, por parte de las querellas y los fiscales, también contribuyó a despejar el horizonte de impunidad en estas causas. El intento por juzgar las responsabilidades políticas en algunos de estos casos se encontró con obstáculos mayores.

A lo largo de todos estos años, la intervención del Poder Judicial en los conflictos sociales y protestas se caracterizó por una continuidad en la persecución de los manifestantes, sin que esta regularidad se haya puesto en discusión con el mismo nivel con el que se cuestiona la represión.

En muchos otros casos (como, por ejemplo, en la represión de 2011 en Jujuy que causó tres muertos o en los hechos en la toma del Parque Indoamericano durante la que tres personas fueron asesinadas) persiste la impunidad y la ausencia de investigaciones efectivas. Incluso, existen marcadas diferencias en los modos en que el Poder Judicial investiga distintas conductas ocurridas en un mismo hecho, con fuertes asimetrías entre el avance de las causas que criminalizan a los manifestantes y las que deben investigar la responsabilidad policial en hechos graves, como ocurre con la investigación sobre la represión a la comunidad Qom en Formosa en 2010.

Desde 2014 y con mayor fuerza desde el cambio de gobierno ocurrido a fines de 2015 las propuestas y discursos oficiales relacionados con la protesta social se han centrado en los límites de lo que pueden hacer los manifestantes, en detrimento del peso que anteriormente se había puesto en regular la actuación policial. Ese foco carece de una perspectiva adecuada sobre los derechos en juego y pierde de vista el vínculo que la regulación de las formas de protesta tiene con la criminalización y la represión.

El Poder Legislativo ha sido un actor ausente de los procesos sociales y políticos en relación con la respuesta estatal a la protesta: no ha ejercido las funciones de control ni de legislación que diferentes actores le han demandado. La excepción fue un debate que tuvo lugar en 2014, cuando se discutieron en el Congreso Nacional diferentes “proyectos de convivencia” que no prosperaron. En ese momento, la tendencia general se orientaba a regular las movilizaciones, es decir a establecer qué se puede y qué no se puede hacer en el ejercicio del derecho a la protesta. Sólo en forma excepcional y secundaria algunos proyectos incorporaron propuestas de regulación del accionar policial y de gestión política de los conflictos. La demanda de que el Congreso legisle la actuación policial en las protestas sociales tiene que ver con la necesidad de disponer de una norma de rango legal, a la que puedan adherir las provincias y que establezca un marco preciso para las órdenes y la intervención del Poder Judicial en estos contextos. Sería el modo de consolidar los mejores estándares alcanzados en todo el territorio, garantizar su continuidad en el tiempo y su extensión a todos los poderes del Estado en sus diferentes niveles.

A lo largo del debate social y político sobre la respuesta estatal a la protesta se fueron construyendo y definiendo prácticas y regulaciones de diverso nivel que establecen cómo debe actuar el Estado ante las manifestaciones. La noción de gobierno y control políticos de la intervención en seguridad ha sido central y es coherente con una respuesta estatal democrática y protectora de derechos. Desde esta perspectiva, los operativos policiales son solamente un instrumento de la autoridad. Sin embargo, esta responsabilidad de gobierno político se ejerce en algunas coyunturas y en otras se la ignora delegando decisiones críticas y la conducción de los operativos en la policía.

En la historia reciente, es destacable que entre 2004 y 2009 el gobierno asumió las decisiones que son críticas en materia de abordaje de la protesta social: el uso de la fuerza, la interlocución con las organizaciones sociales y el control sobre la actuación policial. Esta combinación disminuyó notablemente los hechos de violencia y en muchos casos facilitó la canalización de las demandas.

Una política de seguridad dirigida a gestionar de manera democrática el desarrollo de una protesta social requiere, en primer lugar, que la autoridad no asuma una mirada restrictiva o prohibicionista sino una perspectiva que se oriente a la protección del derecho a la protesta. Luego, el gobierno político de la intervención de las fuerzas de seguridad requiere lineamientos para un desempeño democrático y que prevenga la violencia. Esto implica, entre otros aspectos, trabajar sobre la formación conceptual y la capacitación operativa de los agentes; establecer un marco normativo específico que guíe la actuación policial en las manifestaciones públicas; ejercer el control sobre el desempeño en materia de derechos humanos a lo largo de la carrera policial e instrumentar los mecanismos de control necesarios para prevenir, detectar y sancionar acciones arbitrarias o violentas.

La formación inicial y la capacitación continua del personal policial basadas en paradigmas democráticos de la seguridad ciudadana constituyen el marco en el cual el conflicto social puede ser comprendido como un aspecto constitutivo de la dinámica social en democracia. Tradicionalmente, la cultura policial considera que su función es preservar el orden público y que las protestas sociales son disturbios que deben reprimirse para restablecer ese orden y reducir la conflictividad social. A esto se opone una perspectiva de libertades y derechos que implica que la protesta social debe ser protegida por las instituciones de seguridad.

De estas nociones se derivan programas de formación y de capacitación operativa opuestos. Los principios generales democráticos sobre la actuación en protestas sociales deben ser desarrollados en el plano conceptual y en el normativo y reflejados en la preparación táctica y en el entrenamiento. La instrucción operativa debe incorporar estrategias preventivas de la violencia.

El diseño de los operativos debe estar pensado para que puedan ser controlados y puedan atribuirse responsabilidades por las consecuencias del accionar. De este modo, los mecanismos de control pueden transformarse en herramientas de gobierno y moldear la actuación en seguridad. Esto ocurre si las medidas de control generan una expectativa real de rendición de cuentas porque tienen capacidad para juzgar casos concretos y reconstruir administrativa y judicialmente los hechos. Es el caso, por ejemplo, de los inventarios detallados de las armas y municiones; la centralización de las decisiones de utilizar la fuerza, la conservación de las modulaciones y otros registros de los operativos, entre otras medidas.

El gobierno político de la intervención de las fuerzas de seguridad requiere lineamientos para un desempeño democrático y que prevenga la violencia.

La autoridad política es responsable de establecer un marco para la actuación de las fuerzas de seguridad en las protestas sociales que fije un piso de estándares acorde a la perspectiva del gobierno democrático. Si se establecen protocolos o criterios generales, la autoridad dirige un mensaje fuerte a las fuerzas de seguridad sobre cuál es la perspectiva que se tiene sobre las protestas sociales, tanto si se orienta a su protección como a su represión.

Los protocolos representan la instancia de reglamentación y difusión de las directivas y disminuyen los márgenes de arbitrariedad de la intervención policial. Fijan las reglas que el funcionario policial debe seguir ante situaciones específicas. Para permitir el monitoreo por parte de la sociedad civil, la normativa que rige la intervención policial en protestas sociales debe ser pública y accesible.

La gestión política de los reclamos es un aspecto central de una respuesta estatal democrática a los conflictos sociales. Los canales que el Poder Ejecutivo abre o, por el contrario, obtura para gestionar las demandas de los manifestantes son menos visibles que la represión policial y que la actuación del Poder Judicial. Distintas agencias del Estado actúan en los conflictos, en general en un ámbito distinto a donde ocurre la protesta. Sin embargo, este aspecto suele estar ausente de las coberturas informativas, de las denuncias y de las propuestas de política pública.

La interlocución sobre los reclamos de fondo que el Poder Ejecutivo esté dispuesto a tener con quienes protestan es un aspecto de gran relevancia, desdibujado en el debate sobre la respuesta estatal a las protestas sociales. Los dispositivos políticos de gestión de reclamos constituyen una dimensión particular de la política pública respecto de las protestas sociales, que en la experiencia argentina resultó fundamental para prevenir la violencia.

El análisis de las “instancias de negociación” de una protesta suele limitarse a la disposición o a la negativa por parte de los responsables del operativo de seguridad (sean funcionarios políticos o policías) a dialogar con los referentes acerca de aspectos formales de la acción de protesta: el recorrido de una marcha, los tiempos de un corte o los carriles de circulación. Con frecuencia, las autoridades policiales reciben los reclamos de fondo de los manifestantes y no tienen la capacidad ni los enlaces políticos para canalizar esas demandas. Esto limita, a su vez, su efectividad para acordar los aspectos formales de la manifestación.

Una mirada de largo plazo de los conflictos

La respuesta estatal a una protesta abarca los modos de gestionar los conflictos que se despliegan desde diferentes dependencias del Estado. Para apreciar estas interacciones se deben considerar la historia, el desarrollo y la continuidad de un conflicto social más allá de la acción de protesta: las condiciones estructurales del reclamo, los intercambios con diferentes áreas de gobierno, el desempeño de las fuerzas de seguridad y del Poder Judicial durante la protesta, el modo en que se alcanzan acuerdos políticos y las posibles secuelas judiciales, como ocurre cuando los referentes sociales son sometidos a un proceso. Poner las protestas en una perspectiva temporal más amplia permite también identificar vínculos entre diferentes hechos, ya que la gestión política frustrada de un episodio es con frecuencia el antecedente de otros, a veces más violentos.

Una perspectiva integral de los derechos involucrados

En general, las protestas incluyen demandas por la vulneración de derechos fundamentales. El ejercicio de los derechos ligados directamente con el acto de protesta (a la integridad física, a la libre expresión, al uso del espacio público) se complementa con el de los derechos por los que se reclama, con frecuencia vulneraciones de derechos sociales, económicos y culturales de larga data, ligadas a problemáticas como la falta de acceso al empleo, a la vivienda, a la educación y a la alimentación, entre otras.

La “salida política” y el carácter estratégico de su seguimiento

En los casos en los que se alcanzan acuerdos políticos entre los actores de la protesta y el gobierno, la “salida” o “resolución del conflicto” suele incluir el compromiso del Estado de mantener canales formales de gestión de las demandas vinculadas con derechos y en ocasiones el de cumplir con acuerdos específicos. Estas “salidas políticas” pueden ser un mero mecanismo para desactivar momentáneamente el conflicto o una forma de articulación política que realmente fije un nuevo piso para el ejercicio y el reclamo de derechos. Aunque estos acuerdos pueden ser vistos en la coyuntura como verdaderas conquistas por parte de los involucrados en la protesta –y, en ocasiones, lo son– frecuentemente la capacidad de los actores sociales para reclamar su cumplimiento efectivo disminuye con el paso del tiempo. El anuncio de los compromisos suele tener repercusión pública por la visibilidad adquirida por el conflicto pero, debido al carácter particularizado de algunos reclamos y las formas difusas de monitoreo de su ejecución, el seguimiento tiende a quedar fuera de la agenda pública. La experiencia de compromisos frustrados socava las posibilidades futuras de negociación política y de gestión no violenta de los conflictos.

Los dispositivos políticos de gestión de reclamos constituyen una dimensión particular de la política pública respecto de las protestas sociales, que en la experiencia argentina resultó fundamental para prevenir la violencia.

La apertura de canales de mediación política para los conflictos es un aspecto necesario de una respuesta no violenta a los conflictos sociales. El valor que estos dispositivos pueden tener para prevenir la violencia y para atender a los reclamos por derechos vulnerados explica lo importante que es avanzar en la formulación de protocolos, políticas públicas y procedimientos que los incluyan. En la Argentina, esto no ha ocurrido.

El único intento de legislar en este sentido tuvo lugar en 2014 en el Congreso Nacional, cuando se discutieron nueve proyectos sobre regulación de la protesta social de orientación muy dispar y que finalmente perdieron estado parlamentario. En cuatro de ellos se incluyeron artículos que definían instancias de mediación y asignaban facultades de interlocución. Tres eran proyectos del entonces bloque oficialista del Frente para la Victoria: uno creaba una “comisión de negociación” integrada por representantes de diferentes ministerios; otro establecía que la mediación del Ministerio de Seguridad debía exceder las cuestiones formales de la manifestación y canalizar las demandas a las áreas correspondientes; un tercero imponía a las autoridades judiciales la obligación de realizar una mediación con los manifestantes antes de disponer la intervención de las fuerzas de seguridad, según protocolos que debía elaborar el Poder Judicial. Además, el proyecto del Frente por la Inclusión Social creaba la figura de “operadores territoriales responsables de la atención al público” con quienes debían articular su intervención los policías presentes en el terreno. Más allá de su viabilidad, estas propuestas mostraban la intención de formalizar los dispositivos de interlocución política con los manifestantes.

Por analogía, también puede pensarse en las instancias previstas en la regulación del derecho de huelga en nuestro país que establece una “Comisión de Garantías” integrada por personas provenientes de distintas disciplinas, independientes del Estado, los partidos y las asociaciones sindicales, y asigna al Ministerio de Trabajo la función de canalizar administrativamente los pronunciamientos de la comisión. También se formalizan mediaciones en protocolos para el desalojo de inmuebles, como el Protocolo de Actuación para la Restitución de Inmuebles Usurpados, que dictó la Fiscalía General de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires en 2008. Si bien el funcionamiento de estas instancias formales no garantiza los derechos de los afectados y en diferentes casos, incluso, se denunció que ocurrió lo contrario, estas regulaciones muestran que es posible establecer procedimientos e instancias de interlocución en las normas.

En la Argentina, a partir de hechos gravísimos de represión, la preocupación principal de ciertas organizaciones y de parte del sistema político sobre la regulación de la protesta social estuvo centrada en cómo limitar la violencia policial. Si bien algunos sectores insistieron en la necesidad de limitar las manifestaciones, entre 2002 y 2014 el eje de las discusiones políticas y sociales fue la regulación de la actuación policial en estos contextos y el propósito, limitar su violencia. Sin embargo, a partir de 2014 en los posicionamientos del Poder Ejecutivo y del Legislativo esta perspectiva de derechos perdió terreno en favor de otra posición que hizo eje en el orden público e intentó establecer condiciones que las protestas deberían cumplir para ser consideradas legítimas y ser amparadas por la normativa. Con esa perspectiva se desdibujaron cuestiones centrales para el ejercicio de derechos como la regulación del uso de la fuerza policial.

Las normativas regionales e internacionales también se ordenan en torno de estos polos: el que plantea como problema central la respuesta estatal y el que se centra en la conducta de los manifestantes. Existen normas que protegen el derecho a manifestar en el espacio público y que establecen pisos mínimos de actuación que deben ser observados por los funcionarios policiales cuando actúan en una protesta. Algunas de estas normas también están orientadas al control y rendición de cuentas del desempeño policial. Y en el análisis comparado de normativas nacionales también se identifican normas que regulan el ejercicio del derecho a la protesta y facilitan la criminalización de manifestantes.

Los funcionarios policiales están obligados a observar la Constitución Nacional, el Código Penal, la ley de Seguridad Interior y los códigos procesales de cada provincia. Luego, cada fuerza de seguridad cuenta con sus leyes orgánicas, leyes de personal y códigos de conducta. En términos más específicos, algunas tienen directivas especiales sobre el uso de las armas de fuego y sobre la organización de los operativos para ámbitos de actuación específicos, como espectáculos deportivos o protestas sociales. Algunas situaciones tienen características singulares y resultan especialmente sensibles en materia de derechos humanos, como las detenciones, los allanamientos, los desalojos y las protestas, por lo que es muy importante que se dicten regulaciones particulares. Para eso se han desarrollado protocolos que retoman los principios más amplios de los códigos de conducta y otras normas generales y los presentan en forma sistemática y aplicada a estos contextos específicos.

En la Argentina, desde 2002 tuvieron lugar diferentes instancias de intercambio y cooperación entre organismos de derechos humanos, organizaciones sociales y dependencias oficiales para regular la actuación policial en las protestas. A partir de la identificación de prácticas que habían resultado violatorias de derechos en distintas represiones durante 2001 y 2002 se presentaron propuestas que incluían aspectos como la identificación del personal policial interviniente, del armamento y de los vehículos, la obligatoriedad de usar uniforme, la exclusión de agentes comprometidos con hechos de represión anteriores, el control del uso de armamento reglamentario y el registro de las actuaciones para facilitar el control administrativo y judicial.

Las movilizaciones por los dos primeros aniversarios del 19 y 20 de diciembre de 2001 fueron oportunidades de este intercambio y dieron lugar a las primeras normativas internas de las policías. El 19 de diciembre de 2002 la Gendarmería Nacional emitió el Mensaje de Tráfico Oficial DOP 1332/02 que, entre otros aspectos, prohíbe la portación de armas de fuego en los operativos en los que participa esa fuerza. El entonces Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos informó que los policías afectados a los operativos de seguridad utilizarían sus uniformes reglamentarios debidamente identificados, que no se utilizarían vehículos no identificables y que habría un registro del armamento y de la munición provista a cada policía.

En diciembre de 2003, ante el segundo aniversario de los hechos del 19 y 20 de diciembre de 2001, la Policía Federal dictó la Orden del Día Interna N°231 con instrucciones para la ejecución del operativo. La autoridad política exigió que la Policía Federal Argentina (PFA) adoptara medidas similares a las del año anterior, a lo que se sumó la protección del trabajo periodístico y la obligación de conservar registros de la actuación policial, como las modulaciones policiales y las cámaras de seguridad. En materia de armamento, exigió que se extremaran las medidas de control para evitar que los policías portaran armas no reglamentarias o cartuchos de plomo.

A partir de los incidentes del 16 de julio de 2004 frente a la Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires, el entonces presidente Néstor Kirchner ordenó que ningún policía que pudiera entrar en contacto con los manifestantes portara armas de fuego, lo que motivó la renuncia del jefe de la Policía Federal.

Las medidas generales de regulación de la actuación policial fueron formalizadas el 7 de septiembre de 2004 en la Orden del Día Interna N°163, pero recién el 2 de octubre de 2006, la Orden del Día N°184 estableció las “Reglas de Actuación para el Personal Policial Encargado del Mantenimiento del Orden Público en Ocasión de Concentraciones de Personas” en las que se dispone la prohibición del uso de armas letales para el control del orden público y se centraliza en el jefe del operativo toda decisión relativa al uso de la fuerza. También se incluyeron allí cuestiones más amplias como la obligación de prevenir desbordes mediante la presencia policial masiva y el diálogo con los manifestantes.

Estos principios fueron nuevamente discutidos en 2007 en el marco de un proyecto conjunto de la Secretaría Ejecutiva del Consejo de Seguridad Interior, la Academia de Policía de los Países Bajos, la Asamblea Permanente por los Derechos Humanos (APDH) y el CELS. Mediante la observación conjunta de operativos, se elaboraron las “Recomendaciones para intervenciones estatales respetuosas de los derechos humanos en el marco de manifestaciones públicas” que retomaban y ampliaban los criterios de actuación con una perspectiva de derechos humanos. Estas recomendaciones no fueron sancionadas como una resolución ministerial, como aspiraban los organismos de derechos humanos, pero quedaron como marco de referencia para la discusión de normativas, dado que habían sido consensuadas entre las cuatro fuerzas federales, el Consejo de Seguridad Interior y los organismos de derechos humanos participantes.

En el contexto del asesinato de Mariano Ferreyra y los tres homicidios ocurridos en la represión de la toma del Parque Indoamericano en diciembre de 2010, se transformó el esquema de gobierno de la seguridad y se creó el Ministerio de Seguridad de la Nación, que tomó la cuestión de la actuación policial en protestas como un punto central. El resultado más importante de este proceso iniciado en 2002 se materializó en los “Criterios Mínimos para el Desarrollo de Protocolos de Actuación de los Cuerpos Policiales y Fuerzas de Seguridad Federales en Manifestaciones Públicas” (Resolución Ministerial N°210/11 del 4 de mayo de 2011). Este documento representa la experiencia más importante del Estado argentino en la protección del ejercicio del derecho a la protesta social y establece las responsabilidades y obligaciones de los efectivos policiales y el modo en el que deben ser cumplidos para el efectivo ejercicio de este derecho. Los “Criterios mínimos” apuntan a consolidar el gobierno político de las fuerzas de seguridad y el control sobre el uso de la fuerza, mediante pautas de conducta que definen qué se debe y qué no se puede hacer en los operativos de seguridad en manifestaciones públicas. Fue una forma estratégica y operativa de derogar las normas incompletas y contradictorias de cada fuerza. A los “Criterios mínimos” adhirieron luego casi todas las provincias, aunque su cumplimiento fue variable. El próximo paso era la conformación de una mesa que elaborara los protocolos específicos de actuación de cada una de las fuerzas de seguridad federales. Esos protocolos fueron redactados pero no se aprobaron formalmente. Así se interrumpió un valioso proceso de más de 10 años de intercambio y acumulación entre la sociedad civil y el Estado federal.

Establecer con rango legal el conjunto de políticas y principios que permitan el efectivo ejercicio del derecho a la protesta ha sido una demanda de diferentes actores sociales. Una ley en este sentido sería vinculante al momento de cumplir órdenes judiciales, extendería un piso de derechos parejo a todo el país y reafirmaría el compromiso del sistema político con un abordaje no violento de los conflictos sociales. Sin embargo, no fue posible alcanzar esta regulación a nivel nacional.

A nivel provincial, la experiencia más destacable es la de Chaco que en noviembre de 2015 sancionó por medio de la Ley Provincial 7710 los “Criterios Mínimos sobre la Actuación de los Cuerpos Policiales Fuerzas de Seguridad en Manifestaciones Públicas”.

De esta forma, los funcionarios policiales cuentan con directivas claras respecto a la legalidad de su intervención y la ciudadanía cuenta con información para controlar su accionar. Por su parte, a las autoridades políticas les corresponde arbitrar los medios para el efectivo cumplimiento de las obligaciones establecidas en la ley.

En 2008 la ciudad de Buenos Aires sancionó la ley de Seguridad Pública N° 2894 que dispuso la creación de la Policía Metropolitana y estableció principios en materia de uso de la fuerza con el máximo nivel de protección de los derechos: legalidad, oportunidad, razonabilidad, gradualidad y responsabilidad. Además, creó una auditoría general separada de la estructura orgánica de la propia fuerza, un diseño institucional de control externo superador del que existe para otras fuerzas de seguridad. Sin embargo, la gestión del espacio público de la Policía Metropolitana fue violenta y generó muchos cuestionamientos políticos y judiciales en torno de casos como la toma del Parque Indoamericano en 2010 y la represión en el Hospital Borda en 2013. A pesar de este perfil violento y aunque la ciudad de Buenos Aires fue una de las únicas dos jurisdicciones que no adhirieron al acta de acuerdo por los “Criterios mínimos” de 2011, en 2015 el Instituto Superior de Seguridad Pública de la Ciudad elaboró una “Guía de Actuación para la Intervención frente a Manifestaciones Públicas” que rescata muchos de los estándares incluidos en aquellos “21 puntos”. En lo principal, prohíbe “la portación de armas de fuego y municiones de poder letal [...] y de todo tipo de armas y municiones no provistas por el Estado”, establece la obligación de “garantizar la actividad periodística” y “la seguridad e integridad física de personas integrantes de grupos vulnerables que requieren una protección especial de sus derechos”.

Cuando la alianza Cambiemos asumió el gobierno nacional impartió una norma para las fuerzas federales que refleja lo que viene siendo la práctica habitual de la Policía Metropolitana, en contradicción con la “Guía de Actuación” de la Ciudad. En diciembre de 2015, el gobierno planteó que las protestas sociales debían limitarse. Los argumentos centrales fueron que las protestas deben ser previsibles, que no pueden afectar la libre circulación y que los jueces deben actuar con rapidez para ordenar desalojos de cortes de calle o rutas. Esta posición derivó en el anuncio de un “Protocolo de Actuación de las Fuerzas de Seguridad del Estado en Manifestaciones Públicas” por parte del Ministerio de Seguridad que otorga a las fuerzas de seguridad amplias facultades para reprimir y criminalizar las protestas sociales. El anuncio del protocolo generó un estado de incertidumbre. Fue dado a conocer a través de oficinas de prensa del gobierno nacional, sin número de resolución, ni información sobre su estatus normativo y luego nunca fue publicado en el Boletín Oficial. Altos funcionarios del Ministerio de Seguridad informaron que el protocolo se encuentra “abierto a consultas” y que la resolución ministerial difundida aún no fue formalizada, aunque en intervenciones públicas lo siguieron dando por vigente y algunos jueces lo han considerado operativo.

La falta de información pública, adecuada y veraz acerca de la vigencia y aplicación del protocolo es un mensaje equívoco respecto de las facultades de las fuerzas de seguridad y genera incertidumbre sobre cuáles son las condiciones del ejercicio al derecho de protesta.

El texto fue elaborado de manera unilateral, sin intervención ni consultas a los actores políticos y sociales que suelen convocar y organizar protestas y manifestaciones. A la vez, la medida desconoció el proceso participativo para la construcción de políticas públicas que en esta materia se realizó entre 2002 y 2012. De hecho, el texto no refiere a las normativas internas de las fuerzas ni a las resoluciones ministeriales como los “Criterios mínimos”, aunque los contradice en muchos aspectos.

Considera que toda protesta que incluya la interrupción del tránsito es un delito, que debe ser disuelta por la policía en el menor tiempo posible y que sólo una vez que la calle está despejada se podrá entablar una negociación con los manifestantes. Define que las conductas de los manifestantes son delito porque violan el artículo 194 del Código Penal y que deben recibir el tratamiento de una conducta delictiva cometida en flagrancia. En otras palabras, habilita a la policía a clasificar cualquier protesta que corte una vía de circulación como un delito haciendo la interpretación más formalista del Código Penal, contraria a otras decisiones judiciales que han sido protectoras del derecho a la protesta.

Al establecer que el “orden público”, la “armonía social” y la “libre circulación” son valores superiores al respeto y la protección de la integridad física de las personas, el derecho a la libertad de expresión, de reunión o el ejercicio de la libertad de prensa, el texto es incompatible con la Constitución Nacional (artículos 14 y 75, inciso 22) y los tratados internacionales sobre derechos humanos (artículos 15 y 16 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; artículo 20.1 de la Declaración Internacional de Derechos Humanos; artículos 21 y 22 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos).

El nuevo protocolo no prohíbe de manera explícita que los policías que intervienen en las manifestaciones porten y/o utilicen armas de fuego y/o municiones letales, ni tampoco que usen balas de goma para dispersar grupos de personas. Estas omisiones pretenden deshacer las medidas fundamentales en materia de uso de la fuerza que se habían alcanzado. Se reintroduce la posibilidad de uso de armas letales y no se contempla que las llamadas armas “no letales” pueden provocar heridas graves, incluso la muerte, dependiendo de sus usos. Además, el Ministerio delegó en las fuerzas de seguridad federales y provinciales la elaboración de los protocolos operativos que regulen su intervención en las protestas sociales, debilitando sus funciones de gobierno y control político.

El gobierno cambió el paradigma de intervención e incorporó restricciones muy fuertes al derecho a la protesta.

El protocolo tampoco impone medidas para la identificación de los policías como la obligatoriedad de uso de uniforme y la de llevar la placa con su nombre visible. Lo mismo ocurre con los móviles que intervienen en los operativos respecto de la prohibición de utilizar autos sin patente e identificación ostensible. Todas estas omisiones atentan contra la posibilidad de controlar la labor policial y determinar responsabilidades en el ejercicio de sus funciones.

Además, según este texto, la fuerza policial se encuentra habilitada a llevar adelante la dispersión o el desalojo de las manifestaciones públicas sin dar previa intervención a autoridad judicial alguna. Recién en el hipotético caso en que los manifestantes no acaten la orden de retirarse impartida por el jefe del operativo, se debe avisar al juez de turno.

El texto de la resolución también limita el trabajo periodístico ya que la policía indicará a los trabajadores de prensa dónde pueden ubicarse.

El gobierno cambió el paradigma de intervención e incorporó restricciones muy fuertes al derecho a la protesta. La visión general del gobierno de que los cortes “no tienen que ver con el diálogo sino con la prepotencia y el abuso” es coherente con esta norma altamente regresiva.

Lejos de impedir u obstaculizar las protestas o de simplemente tolerarlas, el Estado debe protegerlas activamente y garantizar los derechos de todas las personas. El uso de la fuerza policial y en particular el uso de armas deben regirse por este criterio. Sin embargo, en nuestro país se suceden represiones violentas de protestas sociales.

En el proceso de debate político y social acerca de qué debe y qué no puede hacer el Estado ante una manifestación, gran parte de la discusión se orientó al desarrollo de estándares de uso de la fuerza que se plasmaron en regulaciones nacionales y provinciales y que fueron citados en decisiones judiciales.

En la segunda mitad del siglo XX, el desarrollo del derecho internacional de los derechos humanos dio lugar a principios que regulan y limitan el uso de la fuerza por parte de los agentes de seguridad. Entre los instrumentos jurídicos que los condensan se destacan dos de las Naciones Unidas: el “Código de conducta para funcionarios encargados de hacer cumplir la ley” y los “Principios básicos sobre el empleo de la fuerza y armas de fuego por los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley”. Estos textos son generalmente referidos en las normativas de la Argentina que invocan sus principios:

• Legalidad: el objetivo por el que se utiliza la fuerza, el modo y la intensidad deben estar en línea con lo prescripto por las normas.
• Necesidad: el uso de la fuerza debe disponerse solamente en caso de riesgo concreto a la integridad física de alguna persona, cuando todos los medios no violentos de intervención resulten ineficaces y siempre y cuando el uso de la fuerza no derive en consecuencias más lesivas que aquellas que se intentan evitar.
• Proporcionalidad: el uso de la fuerza debe ser adecuado al nivel de amenaza que se intenta inhibir.
• Moderación: el empleo de la fuerza debe estar orientado a minimizar las consecuencias lesivas que su uso puede ocasionar.
• Gradualidad o progresividad: la cantidad o nivel de la fuerza debe aumentar de forma gradual de acuerdo a las circunstancias y debe otorgar a los destinatarios la posibilidad de desistir de la acción que se busca inhibir.
• Responsabilidad: el uso de la fuerza debe acompañarse de los mecanismos que conduzcan a la rendición de cuentas y a la atribución de responsabilidades.

Las manifestaciones son situaciones específicas con características particulares como la masividad, la presencia de grupos vulnerados y el hecho de que pueden presentar derechos en tensión. Los protocolos de actuación de las fuerzas policiales deben operacionalizar los principios para el empleo de la fuerza a estas circunstancias. Sin embargo, esto no ocurre en la Argentina, donde no están plasmados de manera adecuada en las normativas de diverso nivel y con frecuencia no forman parte de la cultura policial de uso de la fuerza ni del entrenamiento de los integrantes de las fuerzas de seguridad. Tampoco de su formación continua, de modo de dar cuenta de las circunstancias cambiantes de cada tipo de uso de la fuerza, de las nuevas normativas y de las nuevas tecnologías disponibles.

En los últimos 20 años, el impacto social y político que tuvieron los asesinatos de manifestantes por las policías federales y provinciales ha colocado al uso de la fuerza policial en las protestas como un problema de primer orden.

El descontrol en el uso de la fuerza es un rasgo común a la mayoría de las instituciones de seguridad del país. Se debe, entre otros factores, a las características de la formación y la capacitación de los policías, a falencias en las normativas y criterios de actuación,a deficiencias en el diseño de los operativos, a problemas de la organización institucional, a la ausencia de mecanismos de control adecuados e inclusive en algunas situaciones a la deficiencias del equipamiento.

Según nuestros registros, 70 personas murieron por hechos de violencia en situaciones de protesta social entre 1995 y abril de 2017. Las víctimas llegan a 86 si se tienen en cuenta las muertes ocasionadas por agentes no estatales en disputas por la tierra o durante otro tipo de episodios que no son exactamente situaciones de protesta pero que pueden ser considerados como hechos de violencia asociados al conflicto social. En este grupo se encuentran personas asesinadas en conflictos rurales y durante los levantamientos policiales ocurridos entre el 3 y el 13 de diciembre de 2013.

A partir de 2004, se prohibió que los agentes de fuerzas federales que participan de operativos de seguridad en manifestaciones porten armas de fuego, aunque luego del protocolo anunciado en 2016, no es clara la vigencia de esa regla. Sin embargo, en los últimos años hubo operativos con policías que portaban armas de fuego. Esta situación genera un conjunto de problemas:

Armas de fuego

En la gran mayoría de los homicidios causados por la policía durante protestas sociales se utilizaron armas de fuego con proyectiles de plomo. En los casos de los homicidios de Teresa Rodríguez (Neuquén, 1997) o Aníbal Verón (Salta, 2000), entre otros, se utilizaron armas cortas reglamentarias. En la mayoría, sin embargo, se utilizaron escopetas, armas largas que suelen portar los policías en estos operativos. Así fue, por ejemplo, en los asesinatos de Maximiliano Kosteki y de Darío Santillán a manos de la Policía Bonaerense en 2002 o las cinco muertes ocasionadas por la Policía Federal el 20 de diciembre de 2001 en el centro de Buenos Aires. En la mayoría de los homicidios causados por la policía en los últimos años en protestas sociales se utilizó munición de plomo en armamento que está destinado al uso de munición de goma.

Escopetas de munición intercambiable

Los integrantes de las fuerzas de seguridad suelen portar escopetas calibre 12/70 en los operativos de control de manifestaciones. Estas armas admiten tanto cartuchos con “proyectiles antitumulto” (de goma) como cartuchos con proyectiles de plomo. Las muertes del 20 de diciembre de 2001 en Buenos Aires, los homicidios de Kosteki y de Santillán, las muertes del Parque Indoamericano en 2010 y los heridos en el desalojo de la Sala Alberdi en 2013 fueron causados por perdigones de plomo disparados desde este tipo de escopetas. Ante los tribunales, los efectivos suelen alegar que confundieron los cartuchos. Sin embargo, se diferencian a simple vista por su color y peso (los de goma son verdes o blancos y livianos, los de plomo son pesados y rojos o negros). En algunos casos no es posible identificar de qué grupo de policías provino el proyectil mortal, porque las escopetas 12/70 no dejan marcas ni estrías en la munición, lo que dificulta identificar de qué arma provino el disparo y atribuir responsabilidades directas, más allá de la posibilidad de establecer responsabilidades jerárquicas.

Escopetas con munición “multipostas”

Otro problema se deriva de la utilización de cartuchos que contienen múltiples proyectiles. El disparo de cada uno de estos cartuchos equivale a nueve disparos simultáneos de las pistolas reglamentarias. Cuando este tipo de munición sale de la boca de la escopeta los nueve perdigones se separan y es imposible predecir su trayectoria. Los disparos múltiples permiten abarcar un área mayor con un solo disparo, suele ser el arma elegida por la policía para desalojar las protestas de forma indiscriminada, lo que es irregular y aumenta el riesgo de causar heridas.

Falta de control de la munición y armamento utilizados

Las instituciones de seguridad generalmente no llevan un registro de las armas y municiones que distribuyen entre los efectivos afectados a un operativo. Un inventario previo y posterior completo permite registrar si hubo disparos y cuántos, atribuir responsabilidades individuales y evaluar la actuación conjunta del personal policial. Este tipo de registros favorece el control del operativo, la rendición de cuentas y permite también aportar pruebas sobre el desempeño policial en cuanto al uso de la fuerza, como ha ocurrido en algunas causas judiciales en las que una fuerza de seguridad pudo documentar con precisión qué armas y municiones reglamentarias fueron efectivamente utilizadas durante un operativo.

Armas “no letales” o “menos letales”

Las más utilizadas en la Argentina son las balas de goma y los gases lacrimógenos. Está probado que estas armas pueden ocasionar un grado alto de lesión e incluso matar. Los proyectiles de goma son extremadamente lesivos cuando se disparan a corta distancia y muy imprecisos cuando se disparan de lejos. Pueden causar lesiones severas en los ojos y aumentan la posibilidad de lesionar a terceros. La utilización de munición de goma para dispersar manifestantes está expresamente prohibida en nuestro país. Sin embargo, los agentes las utilizan con frecuencia para dispersar e intimidar y a corta distancia.

Los irritantes químicos o gases también pueden causar heridas graves. Los gases lacrimógenos, especialmente cuando son lanzados por una pistola o los que se presentan en forma de granadas, pueden causar lesiones graves y también la muerte.

Aunque su capacidad de lesionar está comprobada, como se las considera “no letales” estas armas tienen niveles de regulación y control más bajos que las armas de fuego. Sin embargo, su nivel de letalidad depende de su correcta y controlada utilización.

Está probado que las armas llamadas “menos letales” pueden ocasionar lesiones graves e incluso matar. Además, tienen niveles de regulación y control más bajos que las armas de fuego, lo que aumenta los riesgos.

CLAVES PARA EL GOBIERNO Y CONTROL DEL USO DE LA FUERZA POLICIAL EN PROTESTAS SOCIALES

Carlos Fuentealba, docente y activista sindical, fue asesinado durante una protesta en Neuquén en 2007 por el impacto de una granada de gas lacrimógeno disparada hacia el interior del auto en el que se retiraba de una protesta. El proyectil ingresó por la luneta trasera e impactó en su cabeza. Murió al día siguiente.

Se realizaron movilizaciones masivas en distintas ciudades y un paro nacional de trabajadores. Dos días más tarde, fue detenido el sargento primero José Darío Poblete, integrante del Grupo de Operaciones Especiales de la Policía de Neuquén, identificado por testigos -entre ellos, algunos compañeros de la fuerzacomo el autor del disparo mortal.

Un peritaje estableció que el cartucho de gas había sido disparado por la escopeta que usó Poblete en el operativo y otro probó que Fuentealba recibió el impacto a menos de siete metros de distancia, cuando esas armas deben utilizarse al menos a setenta metros de las personas. El sargento estaba en funciones y había sido afectado al operativo pese a contar con dos condenas judiciales anteriores por vejaciones y apremios ilegales contra personas detenidas.

El juez dividió la investigación en dos causas: por un lado, se investigó la responsabilidad material y, por el otro, la responsabilidad penal de funcionarios jerárquicos y políticos, y del resto de los efectivos que participaron. En 2008, Poblete fue condenado a prisión perpetua. En cambio, la causa en la que se investigaban las responsabilidades de los funcionarios a cargo del operativo se extendió durante nueve años hasta que en 2016, el Tribunal Superior de Justicia de Neuquén declaró extinguida la acción penal por el paso del tiempo. El caso se encuentra en la Corte Suprema de Justicia de la Nación.

El 8 de julio de 2014 tras varios días de conflicto por despidos, delegados gremiales, trabajadores y militantes interrumpieron el tránsito en una de las vías de la autopista Panamericana. Unos minutos después, la Gendarmería Nacional se posicionó a pocos metros de los manifestantes y su jefe intimó al desalojo de la autopista en diez minutos, negándose a entablar cualquier tipo de negociación. Cumplido el plazo, iniciaron la represión. Al menos siete personas fueron heridas, la mayoría de ellas recibió múltiples disparos de balas de goma dirigidos directamente al cuerpo. Algunos recibieron los impactos por la espalda cuando ya habían abandonado el corte, lo que muestra que no sólo se utilizaron balas de goma para dispersar sino también para intimidar y como forma de castigo.

La cantidad de impactos que los manifestantes tenían en el cuerpo indica que se disparó mucho y desde cerca. Este tipo de detonaciones a corta distancia y con alta frecuencias pueden causar la muerte.

El Poder Judicial es un actor decisivo en el desarrollo de las protestas y otros conflictos sociales: puede activar hechos de violencia o prevenirlos, puede tener una actuación protectora de los derechos involucrados o interpretar los hechos de un modo criminalizante. Los encuadres jurídicos que establecen los operadores judiciales definen la judicialización o no de una diversidad de prácticas asociadas con el ejercicio de la protesta. Ante hechos de represión ilegal por parte de las fuerzas de seguridad, en algunos casos el sistema judicial investiga con efectividad pero en la mayoría tiende a garantizar la impunidad. Los operadores judiciales tienen distintos roles durante el desarrollo de los conflictos sociales, como las tomas de tierra, los cortes de rutas y otras protestas.

Prevención de la violencia

El Poder Judicial tiene la capacidad de incidir directamente en los modos de actuación policial, por lo que tiene un rol central en la prevención de la violencia. Por un lado, la interpretación jurídica de los hechos encuadra el tipo de intervención policial, si es que corresponde alguna. Por otro lado, si efectivamente el Poder Judicial dispone una acción, como una orden de desalojo, debería indicar las medidas necesarias para evitar los riesgos que su orden puede causar. Cuando existen definiciones judiciales claras, esto condiciona las órdenes políticas sobre el accionar de la policía, permitiendo prevenir prácticas que vulneren derechos, ya sea de parte de las fuerzas de seguridad como de terceros. Cuando un juez ordena un desalojo tiene facultades para dar indicaciones que eviten que el operativo ocasione daños a las personas afectadas y que protejan la seguridad del personal policial.

Este tipo de medidas forman parte de las obligaciones positivas que tiene el Estado para asegurar el ejercicio de los derechos humanos, tanto frente a la amenaza de funcionarios públicos, como de particulares. Por ejemplo, el Sistema Interamericano ha establecido en diferentes casos sobre desalojos que cuando las autoridades tienen conocimiento de una situación de riesgo real para un individuo o grupo de individuos tienen la responsabilidad de prevenir o evitar ese riesgo.

El análisis de casos argentinos muestra diversas medidas preventivas que fueron dispuestas por operadores del sistema judicial: especificaciones sobre el uso de la fuerza, indicaciones sobre el modo de detener personas, señalamientos sobre la obligatoriedad de uso de uniforme por parte del personal, exigencia de que el operativo prevea atención médica, sanitaria y alimentaria; medidas específicas para permitir la circulación de las personas sobre las que pesa el desalojo, dentro y fuera del predio, la obligatoriedad de brindar protección ante el posible hostigamiento por parte de terceros, así como medidas particulares para la protección de los derechos de las personas menores de edad y otros grupos que tengan necesidades particulares.

Los jueces y los fiscales también pueden establecer medidas de control sobre el modo en que se ejecutan sus órdenes. La presencia en terreno del juez o de su equipo es una de las formas más concretas de control judicial. Pero también pueden disponerse otras, como la orden de registrar en video las actuaciones, de hacer firmar notificaciones o de presentar informes con parámetros específicos.

Coherencia multiagencial

La coordinación efectiva del trabajo judicial con la gestión política de la seguridad facilita que las órdenes que recibe la policía sean consistentes, lo que restringe el margen de autonomía que las fuerzas de seguridad tienen cuando reciben mensajes divergentes y hasta contradictorios de parte de ambos poderes.

Presencia y diálogo

La presencia física de autoridades judiciales que propicien la interlocución entre los protagonistas de las protestas y los operadores judiciales (el juez interviniente, el fiscal, defensores, secretarios) puede habilitar diálogos cruciales para identificar necesidades y conducir el conflicto hacia una resolución. El acercamiento de autoridades judiciales facilitó la interlocución en casos en los que no existía una organización social con voceros o referentes definidos.

Perspectiva integral sobre el conflicto y los derechos involucrados

Con frecuencia, la interpretación judicial de un acontecimiento aísla episodios del contexto en el que se desarrollan. Esta segmentación judicial de las conductas por la aplicación literal de las figuras penales, sin atender a otros elementos que le dan sentido a la acción, limita la mirada sobre los hechos tanto espacial como temporalmente y puede distorsionar el sentido que tuvieron las acciones y sesgar la complejidad de los derechos en juego. Por eso, ante conflictos sociales complejos es muy importante que los operadores comprendan la situación de un modo integral, atendiendo a la historia del conflicto y a las situaciones de desigualdad entre los actores involucrados. Junto con la investigación de conductas que pueden configurar delitos, la recolección de pruebas e identificación de posibles responsables, el sistema judicial debe aportar recursos para la resolución pacífica de los conflictos.

El Poder Judicial puede activar hechos de violencia o prevenirlos, puede tener una actuación protectora de los derechos involucrados o interpretar los hechos de un modo criminalizante.

La criminalización es el procesamiento judicial de activistas, manifestantes y referentes sociales, políticos o sindicales debido a su participación en protestas utilizando de manera arbitraria distintas figuras penales para reprocharles las formas o los tiempos de sus acciones y la afectación de otros derechos. En estos casos se realiza una interpretación jurídica que aísla las conductas del marco del ejercicio del derecho a la protesta en el que ocurrieron.

En los últimos años, la criminalización no se ha debatido públicamente como sí ocurrió con la represión policial. Sin embargo, la persecución penal de los referentes sociales tiene consecuencias graves que trascienden los problemas individuales de la persona que es sometida a un proceso judicial: pesa sobre la organización a la que pertenece y emite un mensaje intimidante hacia el campo social y político.

En la mayoría de los casos, los activistas no obtienen una sentencia. Los procesos judiciales se dilatan por mucho tiempo o, tras una acusación grave, a los imputados se les propone una salida alternativa, como una probation, que muchas veces aceptan para evitar llegar a una pena. Sin embargo, esto también es problemático porque las “salidas alternativas” no fijan estándares respecto de que esas conductas no son delitos. Por ejemplo, como no hay condenas, las causas no llegan a los tribunales superiores que podrían realizar un control de constitucionalidad de las acusaciones que originaron la causa. Como tampoco se obtiene una absolución, no se consolida una jurisprudencia que señale el abuso en la aplicación de ciertas figuras penales y que establezca que las acciones que se han reprochado no son delitos. En definitiva, no se alcanzan decisiones judiciales que operen como antecedente de otras causas similares.

La utilización de ciertas figuras penales para tipificar una diversidad de conductas asociadas a la protesta muestra las posiciones ideológicas de los operadores judiciales. Los artículos del Código Penal más usados son el que penaliza el corte de rutas y el que castiga la usurpación de tierras. Sin embargo, también se acusa a los manifestantes con tipos penales más graves, que como tienen penas más altas permiten mantener a los imputados con prisión preventiva durante el proceso; entre ellos, la coacción agravada, la privación ilegítima de la libertad agravada, el entorpecimiento de la actividad industrial, la asociación ilícita y en casos excepcionales hasta se ha utilizado la “ley antiterrorista”. Muchos de estos artículos del Código Penal son objeto de controversias ya que su vaguedad sobre cuáles son los bienes protegidos habilita usos laxos. Excepcionalmente, también se registran acusaciones por el delito de sedición.

Entorpecimiento del transporte o de los servicios de comunicación

Se trata del artículo 194 del Código Penal de la Nación que sanciona con pena de 3 meses a 2 años a aquel que “impidiere, estorbare o entorpeciere el normal funcionamiento de los transportes por tierra, agua o aire o los servicios de comunicación, sin crear un escenario de peligro común”. Con frecuencia, se utiliza para someter a proceso penal a los participantes de cortes de calles o rutas sin considerar si la conducta se realiza en ejercicio de un derecho constitucional.

Usurpación

Se trata del artículo 181 del Código Penal de la Nación. Las ocupaciones o tomas de tierra y la permanencia en plazas o espacios públicos son formas de protesta que el Poder Judicial ha considerado como hechos de usurpación. Es decir que les aplican la figura que penaliza a quien “por violencia, amenazas, engaños, abusos de confianza o clandestinidad despojare a otro, total o parcialmente, de la posesión o tenencia de un inmueble o del ejercicio de un derecho real constituido sobre él, sea que el despojo se produzca invadiendo el inmueble, manteniéndose en él o expulsando a los ocupantes”. Con frecuencia las condiciones de modo no son tomadas en cuenta y la sola ocupación del espacio es considerada un hecho de usurpación. Este encuadre da lugar a que las protestas sean desalojadas a través de procedimientos policiales que en general agravan el conflicto.

La criminalización no se debate públicamente como ocurre con la represión policial. Sin embargo, la persecución penal de los referentes sociales tiene consecuencias graves.

Asociación Ilícita

Se trata del artículo 210 del Código Penal de la Nación que sanciona con pena de prisión de hasta diez años a aquel que “tomare parte en una asociación o banda de tres o más personas destinada a cometer delitos por el solo hecho de ser miembro de la asociación”. Históricamente, jueces y fiscales han recurrido a esta figura penal para la criminalización de personas por el mero hecho de su pertenencia a un colectivo determinado.

Ley 26.734 “antiterrorista”

Sancionada en 2011, agrava la escala penal de todos los delitos previstos en el Código Penal cuando se hayan cometido “con la finalidad de aterrorizar a la población u obligar a las autoridades públicas nacionales (...) a realizar un acto o abstenerse de hacerlo”. La vaguedad de la formulación hace posible la aplicación de este agravante a la gama de figuras penales típicamente utilizadas para la criminalización de la protesta social: la resistencia a un desalojo, el corte de vías de circulación o protestas en el espacio público. Si bien no ha prosperado ninguna causa con esta figura penal, se la ha utilizado para acusar a integrantes de la comunidad mapuche cuando, en reclamo de tierras ancestrales, ocuparon un predio que había sido adquirido por la empresa Benetton. Si bien no quita el riesgo cierto de ser aplicada, la regla contiene una excepción prevista para las conductas realizadas en defensa de derechos: “Las agravantes previstas en este artículo no se aplicarán cuando el o los hechos de que se traten tuvieren lugar en ocasión del ejercicio de derechos humanos y/o sociales o de cualquier otro derecho constitucional”.

Atravesar un proceso penal es un peso coercitivo sobre las personas imputadas: demanda costos altos para los individuos y las organizaciones y puede implicar medidas de restricción de derechos, como por ejemplo la prisión preventiva o limitaciones para salir del país y para disponer de sus bienes. También pesa la amenaza latente de una pena y el descrédito social e institucional que conlleva la acusación. Aún cuando la gran mayoría de estas causas no culmina en una condena, estar sometido a un proceso ya es un castigo efectivo y las demoras procesales agravan esta situación.

Estigmatización

Los procesos penales también aportan elementos que legitiman y fortalecen discursos estigmatizantes de determinados colectivos sociales por parte de medios de comunicación, funcionarios políticos, judiciales y/o policiales. Este tipo de decisiones judiciales aporta un marco de autoridad a las perspectivas discriminatorias contra prácticas colectivas de distintos grupos que circulan en los medios de comunicación y se incorporan al sentido común.

Amenaza a la participación política

Los procesamientos judiciales atentan contra la participación política de las personas directamente involucradas en la causa e intentan intimidar a otros que comparten sus prácticas. La acusación contra referentes o dirigentes genera un mensaje intimidante hacia los activistas y militantes que temen ser perseguidos por el Poder Judicial, lo que afecta la organización social, política y sindical y, como resultado buscado, puede verse limitada su capacidad de movilización.

La investigación y sanción de los abusos cometidos por agentes estatales durante hechos de represión policial es fundamental para evitar la impunidad de estas prácticas y su repetición. En la Argentina, muchos de estos episodios continúan impunes: es dificultoso probar la responsabilidad material, rara vez existe la voluntad judicial de investigar el papel de las autoridades políticas, los tiempos se prolongan sin justificación, la producción de prueba es compleja y las evidencias se pierden con las demoras procesales y la impericia. Sin embargo, se han alcanzado sentencias en causas judiciales emblemáticas que son antecedentes importantes para juzgar de manera adecuada responsabilidades materiales y jerárquicas.

Los obstáculos que aparecen cuando se investigan responsabilidades policiales de hechos de represión en protestas son específicos y requieren estrategias de litigio particulares y especializadas.

Individualizar a los autores materiales de agresiones, lesiones u homicidios en las manifestaciones es un desafío particular para la investigación judicial dado el número de personas involucradas en la represión, las dificultades para identificarlas y el tipo de armamento utilizado. Las represiones policiales a las protestas reúnen a grandes cantidades de policías que provienen de distintos departamentos, comisarías, y grupos especializados. Por lo general, en los operativos los agentes policiales son divididos en distintos grupos que se distribuyen en el área a desalojar o reprimir. Con frecuencia, los agentes incumplen las normativas que los obligan a estar debidamente identificados como policías y con su nombre visible. En general, utilizan un tipo de armamento que no deja una marca diferenciable en las balas, de manera que no permite identificar el arma de la que provino un disparo determinado. Además, la munición utilizada en ese tipo de escopetas suele ser multipropósito, permite disparar hasta 9 postas por tiro, por lo que los disparos son imprecisos y es difícil reconstruir la trayectoria de cada impacto.

Estas características de los operativos y del uso de armas en las protestas se agravan por la falta de medidas de control adecuadas, como el registro riguroso de las armas y municiones asignadas, la sanción a los agentes que no estén identificados y otras medidas orientadas a la rendición de cuentas.

Como resultado, la responsabilidad individual se torna difusa y se dificulta el esclarecimiento de los hechos y la sanción de los delitos implicados. Para revertir esta tendencia son necesarias estrategias de litigio muy especializadas, que en diferentes casos resultaron efectivas.

Testimonios

En distintos procesos judiciales, los relatos de personas que presenciaron la represión, sean o no manifestantes, fueron claves para identificar a los autores de las agresiones. Los trabajadores de prensa también suelen ser testigos y en muchas ocasiones pueden aportar fotografías y videos. Los integrantes de las fuerzas de seguridad tienden a respaldar a los policías y en ocasiones sus superiores los habilitan a no declarar o a mentir.

Peritajes balísticos

Estos estudios reconstruyen la trayectoria de las balas e identifican el origen de un disparo determinando desde qué arma o desde qué lugar fue disparada la bala que ocasionó una herida o la muerte a un manifestante. Los realizan expertos en balística, que trabajan a partir de testimonios, del análisis de las armas utilizadas en la represión y de las balas extraídas de los cuerpos o recolectadas en el lugar, de autopsias de las víctimas y también de videos, audios y fotografías.

Se han alcanzado sentencias en causas judiciales emblemáticas que son antecedentes importantes para juzgar de manera adecuada responsabilidades materiales y jerárquicas.

En el caso del activista y docente asesinado Carlos Fuentealba, los relatos de los manifestantes fueron centrales para atribuir la responsabilidad del disparo de un cartucho de gas al agente de la policía neuquina, José Darío Poblete. El peritaje balístico también fue una prueba importante que respaldó los testimonios al identificar que el proyectil de gas lacrimógeno se correspondía con la pistola del agente policial. Además, demostró que ese disparo había ingresado al automóvil en el que se encontraba el docente, lo que había sido puesto en cuestión por la defensa durante el debate.

Sin embargo, en muchas investigaciones los peritajes balísticos no son concluyentes, porque el tipo de armas utilizado dificulta probar la conexión entre una bala y un arma. Este es, por ejemplo, el caso del desalojo violento del Parque Indoamericano, donde los policías utilizaron escopetas de calibre 12/70, cuyo cañón es de ánima lisa por lo que, a diferencia de las arma de puño, no dejan marcas en la munición. En el caso de Mariano Ferreyra, Roberto Jorge Locles, el perito de parte de la defensa, golpeó la bala que se había extraído de su cuerpo lo que alteró la prueba y dificultó el peritaje. Por este hecho, Locles fue condenado a un año de prisión en suspenso y a 3 años de inhabilitación para ejercer su actividad.

Video y/o fotografías

La fiscalía, la defensa y la querella suelen utilizar registros de audio e imagen para reconstruir los hechos, la ubicación de los policías y manifestantes, sus movimientos, identificar testigos y responsables.

En las investigaciones por represión de protestas sociales se desarrollaron técnicas específicas para producir pruebas a partir de imágenes y audios registrados por periodistas. El Grupo de Física Forense del Instituto Balseiro del Centro Atómico Bariloche desarrolló técnicas a partir del análisis de ecos de las bandas de audio registradas en video y de las sombras de fotografías para probar la simultaneidad de las tomas.

En el caso de Teresa Rodríguez, a partir de imágenes de video y tres fotografías, este equipo analizó el audio para atribuir la autoría de los disparos fatales. Les permitió localizar 11 de 17 disparos con un margen de precisión menor a un metro cuadrado. Combinando la localización de los disparos con la posición de los participantes a partir de las imágenes, establecieron una clara atribución de 8 disparos. La misma técnica fue aplicada en la investigación judicial de los asesinatos ocurridos en el marco de la represión en el Puente Pueyrredón en 2002. El mismo equipo realizó un peritaje para el juicio por los asesinatos y heridas a los manifestantes el 20 de diciembre de 2001 en la ciudad de Buenos Aires: analizaron imágenes, videos y fotografías y los ordenaron en tiempo y espacio a partir del estudio de las sombras, entre otros factores, lo que permitió reconstruir la dinámica de la represión. Este estudio, en conjunto con otras medidas de prueba (testimonios y registros de llamadas, entre otras), permitió a la querella fundamentar que la actuación policial estuvo coordinada por las autoridades políticas.

Registros de llamadas y modulaciones de las fuerzas de seguridad

Durante los hechos, las fuerzas de seguridad producen -con o sin intenciones de registroun conjunto de materiales que puede ser objeto de peritajes como, por ejemplo, videos, fotografías, llamadas y modulaciones.

Los registros de llamadas telefónicas son una fuente central para la reconstrucción de los hechos, como ocurre en general en toda investigación. Permiten reconstruir los contactos e identificar personas que inicialmente no estaban señaladas en una investigación. Las modulaciones (cuyo registro y preservación son obligatorios en algunas normativas internas) permiten escuchar los intercambios entre agentes policiales y en algunos casos determinar quién, cómo y cuándo dio determinadas directivas u órdenes. Contribuyen a identificar cómo se ordenaron las jerarquías en un operativo más allá de la información que brinda la estructura orgánica.

Las modulaciones son centrales para la reconstrucción de los esquemas de conducción del operativo represivo del Parque Indoamericano de 2010. En estos registros consta que momentos después del asesinato de Bernardo Salgueiro, los jefes de la PFA que dirigían el operativo remotamente desde la Dirección General de Operaciones (DGO), Roberto Palavecino y Hugo Lompizano, ordenaron al comisario Emilio Miragaya, que conducía el operativo en el parque, que indicara a la Policía Metropolitana que se retirara y detuviera los disparos. Los intercambios denotan que el operativo había sido coordinado previamente entre las dos fuerzas de seguridad, con acuerdos sobre el tipo de equipamiento, armamento y personal que utilizarían los agentes participantes. También permite reconstruir que el operativo se orientó a la protección de los agentes policiales. La reconstrucción a partir de las modulaciones es consistente con lo que puede verse en los videos aportados a la investigación por las fuerzas de seguridad, en los que se observa que minutos después de estos intercambios, la Policía Metropolitana se retiró, tal como habían ordenado los jefes de la PFA desde la DGO. Este fue un elemento central en el fallo de primera instancia en el que la jueza Mónica Berdión de Crudo procesó a 41 policías y jefes policiales.

Es habitual que los procesos judiciales se prolonguen durante años, algunos incluso superan la década. Esta extensión injustificada es perjudicial para todos los involucrados y aleja la posibilidad de alcanzar justicia

En la Argentina el homicidio de manifestantes es considerado como un crimen político y genera rechazo social. Cuando una represión causa heridos o muertos es habitual que diferentes grupos reclamen la renuncia de las autoridades, en un señalamiento de su responsabilidad. De hecho, diferentes gobernadores y presidentes terminaron sus mandatos tras represiones graves.

Desde 2001, en torno de diferentes casos las víctimas o los fiscales señalaron, junto con ese reclamo, que ciertos funcionarios políticos son penalmente responsables por las consecuencias de sus decisiones, órdenes y omisiones. Los jefes o autoridades no son necesariamente garantes de las acciones que realizan sus subordinados, ya que en la justicia penal no existe lo que se denomina “responsabilidad objetiva” como sí ocurre en la justicia civil. La responsabilidad no asciende verticalmente de forma automática: se requiere una investigación judicial orientada a identificar actuaciones particulares que se encuadren en figuras penales. Esto en general no ocurre. El trabajo judicial suele limitarse a intentar identificar al autor inmediato o material, cuestión que ya de por sí presenta complicaciones. No se suelen investigar otros delitos presentes en una represión, como las lesiones o detenciones irregulares, y son aún mayores las resistencias a investigar qué papel cumplieron las autoridades políticas en la organización, despliegue u objetivo de una represión o cómo intervinieron una vez que la policía usó la violencia.

Es habitual que los procesos judiciales se prolonguen durante años, algunos incluso superan la década. Esta extensión injustificada es perjudicial para todos los involucrados y aleja la posibilidad de una reconstrucción adecuada y de alcanzar justicia.

Las demoras en muchos casos tienen que ver con la falta de colaboración de los poderes ejecutivos en aportar pruebas relevantes. A veces, esa actitud está coordinada con las defensas como una estrategia de dilación y encubrimiento. Las defensas de los acusados, por su parte, recurren a planteos dilatorios, a veces de manera sistemática. En esas circunstancias, es crucial la actuación de los funcionarios judiciales para limitarlos cuando son parte de una estrategia para evitar la investigación. Sin embargo, es frecuente que los jueces actúen con una lentitud extrema, tomándose meses o años para resolver el pedido de alguna de las partes. Aún cuando las defensas hayan contribuido a prolongar excesivamente el proceso, también presentan planteos sobre los plazos señalando que no es razonable que el Estado persiga a un acusado por tanto tiempo.

El paso del tiempo también afecta la reunión de pruebas fundamentales: puede provocar impactos irreversibles en las evidencias, los peritajes y allanamientos y limitar la producción de prueba necesaria.

En la historia reciente, en algunos casos quedó demostrado que cuando existe voluntad del Poder Judicial para alcanzar la verdad de los hechos es posible concretar una investigación efectiva, en claro contrapunto con la habitual situación judicial que atraviesan este tipo de causas. Las investigaciones cuentan con un fuerte sostén de los familiares y compañeros de las víctimas, y en algunos también con la participación en el proceso judicial de organismos de derechos humanos, organizaciones sociales y/o partidos políticos. Los actores involucrados en la querella y el activismo que se realiza sobre los casos por fuera de lo estrictamente jurídico tienen un fuerte impacto en el devenir de estas investigaciones.

La noche del 19 de diciembre de 2001, en todo el país multitudes salieron a las calles a protestar después de que el presidente Fernando de la Rúa anunció el estado de sitio por cadena nacional. En el contexto de violentas represiones, en distintas localidades del país fueron asesinadas 39 personas, centenares resultaron heridas y hubo más de 4500 detenciones. En la ciudad de Buenos Aires, la Policía Federal reprimió y causó decenas de heridos, uno de ellos recibió el impacto de una bala de plomo por parte de la policía sobre las escalinatas del Congreso Nacional. Sin tener en cuenta ni investigar los hechos de violencia policial de la víspera, a la mañana siguiente el Ejecutivo ordenó a la misma fuerza despejar las protestas de la Plaza de Mayo. El operativo terminó con cinco personas asesinadas, centenares de heridos de distinta gravedad y cerca de 300 detenidos.

La investigación judicial refleja las dificultades que encuentran los procesos en los que se abordan responsabilidades de agentes policiales, de sus jefes y, especialmente, de autoridades políticas. El desempeño deficiente de jueces y fiscales implicó que se demorara más de una década la instancia de juicio oral. Finalmente, hubo condenas que acreditaron la responsabilidad de autores materiales, jefes policiales y funcionarios políticos.

Una de las primeras medidas de la jueza María Servini de Cubría fue dividir la causa en dos partes. La jueza conservó la investigación de la responsabilidad de los altos jefes de la Policía Federal y de los funcionarios del gobierno nacional, incluido el ex presidente de la Nación. Los fiscales asumieron la investigación de la responsabilidad de los autores materiales de las cinco muertes y las lesiones.

En sólo seis meses se confirmaron los procesamientos de Enrique Mathov, secretario de Seguridad y de Rubén Jorge Santos, jefe de la Policía Federal Argentina (PFA) durante los hechos, por los homicidios culposos de Diego Lamagna, Gastón Riva, Carlos Almirón, Gustavo Ariel Benedetto y Carlos Alberto Márquez y diversas lesiones culposas a manifestantes. Tres años más tarde, la Cámara Nacional de Apelaciones confirmó los procesamientos de Norberto E. Gaudiero, ex jefe de la Dirección General de Operaciones de la PFA, y de Raúl R. Andreozzi, ex jefe de la Superintendencia de Seguridad Metropolitana de la PFA.

En relación con el ex presidente, en junio de 2004 la Sala I de la Cámara de Apelaciones en lo Criminal y Correccional Federal confirmó el fallo de la jueza Servini de Cubría que establecía falta de mérito para sobreseerlo o procesarlo. En diciembre de 2010, la Sala I de la Cámara Federal de Casación Penal confirmó su sobreseimiento y estableció un precedente negativo sobre la responsabilidad del ex mandatario en el uso de una herramienta tan sensible como el estado de sitio para suspender los derechos de las personas y aumentar las facultades represivas.

Entre 2005 y 2007 fueron elevadas a juicio las causas en las que estaban imputados los policías federales Eugenio Figueroa, Carlos José Lopez y Orlando Juan Oliverio, Jorge Daniel Toma, Carlos Alberto Loforte, Víctor Manuel Belloni y Omar Alberto Bellante.

Sin embargo, la elevación a juicio de la causa en la que estaban imputados Mathov, Andreozzi y Santos demoró otros tres años. Sus defensas realizaron sucesivos pedidos de prórroga y planteos de nulidad con el objetivo de dilatar el proceso, estrategia que persistió hasta el final del juicio sin que los funcionarios judiciales le pusieran fin. En diciembre de 2008, la Sala II de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Criminal y Correccional Federal de la Capital Federal ordenó celeridad y el nuevo juez a cargo de la causa, Claudio Bonadío, declaró clausurada la instrucción y elevó a juicio las imputaciones contra Mathov, Santos, Gaudiero y Andreozzi por cinco homicidios culposos y 117 lesiones culposas.

Desde marzo de 2009 la causa estuvo en el Tribunal Oral Federal No 6 que mantuvo la lentitud y rechazó con argumentos dogmáticos el testimonio de muchas víctimas, querellantes y testigos de cargo, cuyas declaraciones sustentaron los procesamientos de los imputados.

En junio de 2011, cuando se aproximaba la realización de uno de los juicios, se decidió unificar las causas y realizar un solo juicio, que se inició finalmente en febrero de 2014. Tras veinticinco meses de audiencias, en mayo de 2016 los jueces del Tribunal Oral Federal 6 condenaron al ex secretario de Seguridad, Mathov, y al entonces jefe de la PFA, Rubén Santos, a 4 años y 9 meses y a 4 años de prisión, respectivamente, por ordenar y dirigir la represión en la que Gastón Riva, Diego Lamagna y Carlos Almirón fueron baleados con postas de plomo, sobre la Avenida de Mayo. Raúl Andreozzi, el ex superintendente de Seguridad Metropolitana, y Norberto Gaudiero, el comisario que estaba a cargo de la Dirección General de Operaciones, recibieron penas de 3 años y 3 años y medio de prisión en suspenso. Otros cinco policías fueron condenados por su rol en el operativo y ocho fueron absueltos.

Con la condena a Mathov, por primera vez el Poder Judicial consideró que un funcionario político es penalmente responsable de las consecuencias que tiene la orden de reprimir. La condena a uno de los responsables políticos y a tres encargados de la conducción de la PFA señala que las fuerzas de seguridad no actúan solas: tienen una conducción jerárquica, política y judicial que debe responder por los efectos de su accionar. Al mismo tiempo, el veredicto ratifica que la declaración del estado de sitio no puede ser considerada un cheque en blanco para la represión.

Otros tramos de la investigación continúan aún en la etapa de instrucción. En noviembre de 2015, las familias de Lamagna y Riva, patrocinadas por el CELS, presentaron el caso ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos. La denuncia busca que el sistema interamericano aborde los límites de la declaración e implementación del estado de sitio en los términos de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y fije estándares sobre el uso de la fuerza en las protestas y manifestaciones.

El 20 de octubre de 2010, empleados tercerizados de la ex línea ferroviaria General Roca protestaban junto a militantes del Partido Obrero (PO) y del Movimiento Teresa Rodríguez (MTR), en reclamo del pase a planta permanente y la reincorporación de trabajadores despedidos. Cuando se estaban retirando, un grupo que respondía al gremio de la Unión Ferroviaria (UF) los atacó con armas de fuego, con la complicidad y la protección de agentes de la PFA. Como consecuencia de los disparos, fue asesinado Mariano Ferreyra, de 23 años, militante del PO, y recibieron graves heridas Elsa Rodríguez, Nelson Aguirre y Ariel Benjamín Pintos.

El proceso judicial fue una excepción a la tendencia general del Poder Judicial en este tipo de causas. Aunque la investigación tenía una gran complejidad en cuanto a los móviles y a los actores implicados, en dos años se realizó el juicio oral y el tribunal consideró que hubo un plan criminal para aleccionar al grupo que reclamaba y decidió condenas por una diversidad de responsabilidades. También se condenó a agentes policiales, ya que se probó que sin su participación los hechos no hubieran tenido el mismo resultado. Presentes en el desarrollo de los acontecimientos, los policías no previeron ni intervinieron ante la violencia de terceros, ni los aprehendieron luego del ataque. Los agresores contaron con la complicidad de funcionarios de la Policía Federal que, primero permitieron el avance de los atacantes y, después del homicidio, facilitaron su huida y no intentaron detener a los agresores ni preservar mínimas pruebas. Aunque Ferreyra murió por el impacto de una bala que no era policial, pudo asignarse responsabilidad a los policías, lo que pone en un primer plano la obligación de estos de proteger y brindar seguridad a los manifestantes.

La investigación judicial permitió identificar a los responsables directos y además probar vínculos entre el crimen y los intereses económicos, sindicales y políticos detrás de la tercerización laboral en el ferrocarril Roca. Además de las responsabilidades de la patota sindical y de los policías federales, también se investigó a los instigadores que, interesados en el negocio de la tercerización, promovieron las agresiones. A partir de testimonios y cruces telefónicos, se acreditó la existencia de estos negocios y se reconstruyó que el objetivo del ataque fue determinado por los dirigentes sindicales José Pedraza y Juan Carlos Fernández, para impedir reclamos posteriores de los empleados tercerizados y para mantener el poder político derivado del férreo control del ingreso de trabajadores a planta permanente.

La jueza de instrucción Susana Wilma López, con la colaboración de la titular de la Fiscalía de Instrucción no 4 Cristina Caamaño, logró esclarecer el esquema central del ataque. Al cabo del primer mes de investigación, la jueza procesó a siete integrantes del grupo que protagonizó el ataque. La Sala I de la Cámara Nacional en lo Criminal y Correccional concluyó que las acciones desplegadas por el grupo de la UF habían constituido una auténtica cacería, programada por integrantes del gremio ferroviario con la finalidad de aleccionar a los empleados tercerizados.

En junio de 2011, la jueza de instrucción procesó a seis funcionarios policiales (los comisarios Jorge Ferreyra, Luis Mansilla y Hugo Lompizano, el subcomisario Rolando Garay y los efectivos Luis Alberto Echavarría y Gastón Conti) por el delito de abandono de persona seguido de muerte, resolución que fue confirmada por la Cámara del Crimen. Los jefes del operativo permitieron que el grupo de choque bajara de las vías, lo que hizo posible el ataque. La colaboración entre los policías y los atacantes de la UF muestra las alianzas existentes entre algunos sectores de las fuerzas de seguridad y el poder político asociado al sindicalismo.

En el juicio, el Tribunal Oral en lo Criminal No 21 de la Capital Federal condenó al ex titular de la UF José Pedraza y a su segundo, José Fernández, por haber instigado el ataque en el que Cristian Favale y Gabriel Sánchez asesinaron a Ferreyra e hirieron a Elsa Rodríguez, Nelson Aguirre y Ariel Pintos. El delegado gremial Pablo Díaz y el ferroviario Claudio Alcorcel fueron responsabilizados por preparar la emboscada. Y los ferroviarios Jorge González y Salvador Pipitó por amenazar a un equipo de televisión para que no registrara la agresión. Respecto a los funcionarios policiales, los jueces condenaron a los subcomisarios de la PFA Luis Mansilla y Jorge Ferreyra por haber dado vía libre a la violencia y por no detener a los implicados ni colectar pruebas para la posterior investigación. A los policías Hugo Lompizano, Luis Echavarría y Gastón Conti por ordenar, desde la Sala de Situación de la Dirección General de Operaciones, el repliegue policial que hizo posible la agresión; y al agente David Villalba, quien había sido designado para filmar la manifestación, por apagar la cámara justo cuando se produjeron los disparos.

A partir de las pruebas reunidas en el marco de la investigación, la jueza de instrucción descubrió la intención de manipular el sorteo de la causa judicial. Con esta maniobra se buscaba evitar el avance de la investigación. Hasta ese momento, Pedraza no se encontraba imputado en la causa. El intento de sobornar a los magistrados de la Cámara de Casación encargados de revisar los procesamientos por el asesinato está siendo investigado. Además de Pedraza, por ser el interesado en obtener un beneficio por parte del Poder Judicial, están imputados el ex agente de la SIDE Juan José Riquelme, el ex vicepresidente del Belgrano Cargas, contador de la UF y hombre de confianza de Pedraza, ángel Stafforini, el juez federal Octavio Aráoz de Lamadrid y el ex empleado judicial Luis Ameghino Escobar. Los camaristas involucrados (los jueces de la Cámara de Casación Eduardo Riggi, Gustavo Mitchell y Mariano González Palazzo) no llegaron a ser investigados por estos hechos. El 3 de marzo de 2016 el Consejo de la Magistratura de la Nación desestimó, sin investigar, la denuncia contra Riggi que el CELS había presentado en 2012 por este posible soborno y un día después, luego de que más de veinte jueces se excusaran de intervenir en esta causa, el juez federal Norberto Oyarbide sobreseyó a su par, el juez de Casación Eduardo Riggi.

Las actividades de inteligencia son acciones de reunión, sistematización, análisis y difusión de información proveniente de diversas fuentes. La finalidad de este proceso es brindar elementos a las autoridades para tomar decisiones en ámbitos como la defensa nacional y la política criminal. Sin embargo, históricamente han sido herramientas de persecución ideológica y política. Este espionaje ilegal puede constituir un impedimento para el libre ejercicio del derecho a la protesta y una grave violación de los derechos humanos.

En la Argentina, a partir de 1983 se consolidó un consenso sobre la necesidad de limitar las actividades de inteligencia, que finalmente se cristalizó en el texto de la ley 25.520 de Inteligencia Nacional sancionada en 2001. Allí se prohibieron de manera expresa las tareas de inteligencia fundadas en la raza, la religión o la pertenencia política, social o gremial de una persona. La función de la Agencia Federal de Inteligencia (AFI) –antes Secretaría de Inteligencia de la Nación (SIDE) y Secretaría de Inteligencia (SI)– es la de reunir información sobre “los hechos, riesgos y conflictos que puedan afectar la Defensa Nacional y la Seguridad Interior”. Además de la AFI, las fuerzas federales de seguridad cuentan con oficinas o cuerpos de inteligencia propios, cuya función exclusiva es la de actuar frente a “actividades criminales específicas” que afecten la vida, la propiedad, la libertad o el sistema democrático.

En los hechos, sin embargo, se han registrado casos de espionaje ilegal con motivaciones políticas. Entre las víctimas se encuentran referentes y organizaciones de diverso tipo, como gremios, movimientos sociales y medios de comunicación. Aunque es difícil identificar y comprobar prácticas de espionaje ilegal sobre organizaciones sociales y manifestantes por su naturaleza secreta y clandestina, la investigación de algunos casos ha permitido reconstruir actividades ilegales de espionaje que los organismos de inteligencia y las fuerzas de seguridad realizan en democracia, aunque niegan hacerlo.

El espionaje ilegal tiene distintos objetivos y puede afectar de diversas formas los derechos de las personas que ejercen la protesta social. Pueden diferenciarse distintos tipos de prácticas:

• Infiltración situacional. La presencia encubierta de agentes en una situación específica como protestas y asambleas, entre otras actividades.
• Infiltración sostenida. Acciones de espionaje de mediano o largo plazo en organizaciones, partidos o gremios. Se ha identificado que existen agentes que con una falsa identidad realizan actividades de militancia o trabajo en estos ámbitos. También salieron a la luz casos de agentes que simularon pertenecer a medios de comunicación para asistir a asambleas u otras instancias decisorias o entremezclarse entre los manifestantes.
• El registro fílmico y/o fotográfico de manifestantes para acompañar la confección de fichas e informes con datos sobre personas u organizaciones, en muchos casos con fines de criminalización.
• Vinculación ilegal entre agentes de inteligencia y funcionarios judiciales. A lo largo de los años, se han identificado una variedad de articulaciones entre el Poder Judicial y las estructuras de inteligencia para el uso de materiales obtenidos de manera indebida en el marco de expedientes. Por ejemplo, en el caso de Proyecto X, los jueces y fiscales utilizaron en diferentes causas informes de inteligencia legales e ilegales para sostener investigaciones penales contra algunos participantes de protestas.

La investigación de algunos casos ha permitido reconstruir actividades ilegales de espionaje que los organismos de inteligencia y las fuerzas de seguridad realizan en democracia, aunque niegan hacerlo.

En los casos conocidos, se pueden identificar diferentes usos de este tipo de espionaje ilegal:

• Identificar personas y organizaciones que participan de protestas
• Construir trayectorias políticas de militantes y referentes
• Compilar datos sobre decisiones, planes y estrategias de acción de las organizaciones para anticipar sus acciones
• Limitar el derecho a la protesta impidiendo el recorrido previsto en la planificación interna de las organizaciones
• Hacer informes de riesgo que en algunos casos se usaron para sobredimensionar el operativo de seguridad o precipitar la represión. Se han dado a conocer informes con interpretaciones tendenciosas basadas en información obtenida indebidamente
• Derivar la información recolectada de manera ilegal al Poder Judicial para iniciar causas penales y criminalizar a referentes o militantes

En las protestas, el trabajo de periodistas y reporteros gráficos es fundamental para el ejercicio de derechos por parte de los manifestantes. Las coberturas de los medios y, en la actualidad de las redes sociales, pueden funcionar como un altavoz que compensa las desigualdades geográficas y aumenta la resonancia política de los reclamos. El registro de periodistas, reporteros gráficos y camarógrafos también opera como una forma de control de la actuación del Estado. En ocasiones, la sola presencia de las cámaras previene la violencia. Cuando, de todos modos, ocurren represiones, el registro facilita la denuncia y permite desarmar las versiones oficiales que buscan encubrir la arbitrariedad y la violencia policial. Los testimonios de los trabajadores de prensa, las evidencias aportadas por sus registros y los peritajes que se han realizado sobre sus fotografías, cintas de video y de audio fueron claves para esclarecer y juzgar homicidios de manifestantes cometidos por la policía. También el trabajo periodístico puede ir en sentido contrario: en muchas ocasiones los medios distribuyen mensajes que buscan deslegitimar las protestas sociales y a sus protagonistas o justificar la respuesta estatal violenta.

El trabajo periodístico es una dimensión fundamental para el ejercicio de la libertad de expresión de los manifestantes y para la prevención, denuncia y sanción de la violencia estatal. Este carácter estratégico ha sido señalado por numerosas instancias internacionales.

Uno de los objetivos de los manifestantes es que la protesta sea transmitida por los medios para amplificar el alcance de los reclamos entre diferentes audiencias.

Por ejemplo, el ejercicio del derecho a la libre expresión fue uno de los principales argumentos de legitimación de los piquetes de los años 90. El corte de rutas provinciales se extendió como modalidad de protesta de los trabajadores que habían perdido sus empleos en un contexto de desocupación creciente, derivada del ajuste estructural del Estado, las privatizaciones y la retracción de la industria. El corte de rutas y las fogatas encendidas buscaban atraer a los medios y a través de ellos al público. Para estos grupos alejados de los centros urbanos, fue el modo más efectivo de lograr que sus demandas tuvieran repercusión. La experiencia de “los fogoneros”, luego conocidos como “los piqueteros”, muestra el estrecho vínculo entre protestas sociales y medios de comunicación ya que la labor periodística puede fortalecer el acceso al ejercicio del derecho a la comunicación en una sociedad desigual. La efectividad mediática del corte de vías de circulación llevó a todos los sectores sociales a adoptarlo para distintas demandas, del mismo modo que ocurrió con otros formatos que inicialmente fueron usados por grupos particulares y que luego fueron ampliamente imitados, como los escraches.

El poder que tienen los medios de comunicación para denunciar la violencia estatal y aportar pruebas es motivo para que en algunas ocasiones la policía u otros grupos violentos procuren restringir su trabajo. Por eso, tanto a nivel internacional como en la Argentina, se ha procurado proteger especialmente la labor de los trabajadores de prensa en las manifestaciones públicas.

En nuestro país se ha intentado limitar el trabajo de los periodistas a través de la violencia. Así ocurrió, por ejemplo, el 26 de abril de 2013 cuando en la ciudad de Buenos Aires la Policía Metropolitana reprimió a legisladores, médicos y usuarios del Hospital Interdisciplinario Psicoasistencial José Tiburcio Borda que se oponían a la demolición de una parte de las instalaciones. En esa ocasión los fotógrafos, cronistas y camarógrafos fueron intimidados, amenazados y reprimidos por los agentes.

De este modo, el accionar de la Metropolitana buscó obstaculizar el registro de una represión que fue desproporcionada, tal como se observa en las imágenes que lograron captar los trabajadores de prensa.

La Asociación de Reporteros Gráficos de la República Argentina (ARGRA) es una de las organizaciones que demandan una regulación clara de la actuación policial en las protestas y la protección de la labor periodística en particular. Por ejemplo, en 2003 ARGRA reclamó que las normativas incluyeran una referencia a que “durante las manifestaciones públicas el personal de prensa y los reporteros gráficos no podrán ser molestados, detenidos, trasladados, interrogados, intimidados o sufrir cualquier otra restricción a sus derechos por estar ejerciendo su profesión”. En 2011 el Ministerio de Seguridad emitió la resolución 210 “Criterios de de actuación de los Cuerpos Policiales y Fuerzas de Seguridad Federales en manifestaciones públicas”, cuyo artículo 21 recuperó aquella propuesta: “Los efectivos de las instituciones de seguridad deben respetar, proteger y garantizar la actividad periodística. Los periodistas, invocando su sola condición, incluyendo pero no limitándose a reporteros gráficos o camarógrafos no podrán ser molestados, detenidos, trasladados o sufrir cualquier otra restricción de sus derechos por el sólo hecho de estar ejerciendo su profesión durante la realización de manifestaciones públicas. Asimismo, los efectivos de las fuerzas policiales y de seguridad deben abstenerse de realizar acciones que impidan el registro de imágenes o la obtención de testimonios en esas circunstancias”.

También se ha intentado restringir el trabajo de los periodistas por vía administrativa y normativa. En febrero de 2016, poco después de iniciado el gobierno de Cambiemos, el Ministerio de Seguridad dio a conocer el “Protocolo de Actuación de las Fuerzas de Seguridad del Estado en Manifestaciones Públicas”. Esta normativa tiene diferentes artículos regresivos en relación con los estándares que había fijado la resolución 210/2011. La medida limita el trabajo periodístico ya que otorga a la policía la facultad de determinar la zona de trabajo de los periodistas: “La participación de los medios de comunicación se organizará de modo tal que, los periodistas, comunicadores y los miembros de sus equipos de trabajo desarrollen su labor informativa en una zona de ubicación determinada, donde se garantice la protección de su integridad física, y no interfieran con el procedimiento. El material y herramientas de trabajo de los mismos no deben ser destruidos ni confiscados por las autoridades públicas”.

Con la excusa de resguardar la integridad física y desplazarlos de áreas en las que se hará uso de la violencia, la resolución le permite a la policía delimitar un “corralito periodístico”, como han denunciado el Sindicato de Prensa de Buenos Aires (SIPreBA).

Disposiciones de este tipo afectan negativamente la libertad de prensa e impiden el control periodístico del trabajo policial. Darle atribuciones a la policía para restringir la cobertura de un hecho vulnera el derecho a la libertad de expresión y el derecho a la información pública y veraz. Así lo establecieron conjuntamente las relatorías que trabajan para la protección y promoción de la libertad de expresión en las Naciones Unidas y en la Organización de Estados Americanos para quienes las autoridades deben asegurar que los periodistas puedan cubrir de manera adecuada las protestas sociales. En este sentido afirman que “las restricciones desproporcionadas en el acceso al lugar de los hechos, las detenciones y la imputación de cargos por el cumplimiento de las labores profesionales de los y las reporteras vulneran el derecho a la libertad de expresión”.

Conflictos por la tierra: violencia letal por parte de agentes no estatales

En distintos lugares del país, durante conflictos por las tierras y por la explotación de los recursos naturales, las fuerzas policiales amedrentan y reprimen a campesinos e indígenas cuyos reclamos entran en conflicto con intereses económicos. En otros casos, la violencia es ejercida por grupos armados, muchas veces integrados por ex policías. Se trata de fuerzas de choque contratadas por empresarios para desalojar tierras mientras las autoridades políticas provinciales oscilan entre la omisión y la connivencia. Aunque no todos los casos se encuadran en situaciones de protesta social, en conjunto representan una problemática que enlaza conflictividad social con violencia letal.

Muertes durante los levantamientos policiales de diciembre de 2013

Entre el 3 y el 13 de diciembre de 2013 las policías de distintos lugares del país realizaron una serie de levantamientos que comenzó en Córdoba por reclamos salariales y que mostró un quiebre en la cadena de mandos. Acciones similares se replicaron en las provincias de Santa Fe, Catamarca, La Rioja, Neuquén, Chaco, Chubut, San Luis, Formosa, Corrientes, Jujuy, Salta, Entre Ríos, Tucumán, Buenos Aires, Mendoza, La Pampa, Tierra del Fuego, San Juan y Río Negro.