El Centro de Estudios Legales y Sociales valora la convocatoria del plenario de comisiones del Senado para acercar nuestras observaciones al proyecto de modificación de la Ley Nacional de Inteligencia, aunque considera que las modificaciones admitidas no resuelven graves problemas de fondo. La propuesta de reforma del Poder Ejecutivo es parte de los compromisos asumidos por el Estado argentino en el Decreto 812/05 con las víctimas y familiares del atentado a la Amia nucleados en Memoria Activa, representados por el CELS ante el Sistema Interamericano de Derechos Humanos. En igual sentido, fue importante que la Presidente de la Nación los recibiera para escuchar sus demandas y ratificar la voluntad de cumplir lo acordado. Sin perjuicio de estas acciones, el proyecto de reforma de la Ley de Inteligencia Nacional no logra cumplir con uno de los aspectos centrales previstos en el acuerdo: transparentar el sistema de utilización de fondos reservados de Inteligencia y facilitar el acceso a información de inteligencia por los jueces en casos de investigaciones criminales, particularmente en hechos de terrorismo (puntos 5 a y b del acta aprobada). A su vez, si bien compartimos que la reforma implica una medida de suma trascendencia al crear una Agencia Federal de Inteligencia (AFI) en reemplazo de la SI, el dictamen de mayoría del Senado mantiene muchos de los problemas que advertimos en nuestra presentación y que harán que persistan las prácticas que se pretenden cambiar.
Del análisis del dictamen que modificó el proyecto enviado por el Poder Ejecutivo surge que se realizaron algunos cambios valiosos, como haber mejorado la definición conceptual de la Inteligencia Nacional y aclarado que la AFI dirige los Subsistemas de Inteligencia Estratégica Militar y de Inteligencia Criminal (arts. 2 y 3 del proyecto con dictamen), pero no los suficientes como para solucionar algunos de los problemas de fondo identificados:
Investigación criminal y relaciones con la justicia federal
Ha sido importante que se eliminen las disposiciones que daban a la AFI facultades autónomas de investigación criminal, punto que distorsionaba todo el sistema, así como el concepto de “inteligencia interior”. Del mismo modo, se quitó la posibilidad de que en situaciones de urgencia se inicien actividades de inteligencia sin autorización (la redacción anterior daba 72 hs. para pedirla). Ahora se exige que se ponga en inmediato conocimiento a las autoridades y se castiga a quien no lo hace (art. 4 del proyecto). Sin embargo, la propuesta no modifica el artículo 4 de la ley 25.520 vigente que permite que la agencia de inteligencia realice investigaciones criminales a pedido de un juez. Este artículo habilitó que durante todos estos años se cuele la actuación de la Secretaría de Inteligencia en cualquier causa judicial como auxiliar de la justicia, lo que alimentó la relación promiscua con sectores importantes de la justicia federal. Si se sostiene esta posibilidad, fracasarán los objetivos de la reforma.
La actividad de inteligencia tiene por objetivo producir y analizar información pero, a diferencia de la investigación criminal, no tiene como finalidad que tenga valor probatorio. Por ello, también es preciso que se regule mejor de qué modo se relacionará el sistema de inteligencia con el sistema de investigación criminal (Por ejemplo cómo se aportará información relevante, reglas para la desclasificación de información para investigaciones judiciales, o para la declaración de agentes en juicio).
Inteligencia criminal y operatividad
Nos parece equivocado sacar del Subsistema de Inteligencia Criminal (a cargo del Ministerio de Seguridad), la producción de inteligencia orientada a los fenómenos de criminalidad compleja enunciados en el proyecto como expresión de las “nuevas amenazas” (art. 6 del texto propuesto). Será contraproducente darle a la AFI este perfil operativo. Su función debería ser el análisis estratégico de la información de todo el Sistema de inteligencia nacional, su dirección y control, con una estructura profesional de analistas. La función de producir inteligencia con medios propios profundizará sus vínculos con las agencias de inteligencia extranjeras que son las que definen los fenómenos criminales transnacionales que repercuten luego en la definición de nuestra política criminal.
Interceptación de comunicaciones
Saca del ámbito de la AFI a la oficina que realiza estas interceptaciones (DOJ), lo que es sumamente relevante. Pese a esto, se debería distinguir entre las escuchas realizadas para producir prueba en investigaciones criminales iniciadas, de aquellas orientadas a la actividad de inteligencia nacional. Corresponde que estas queden en el ámbito del Poder Ejecutivo.
Fondos y gastos reservados
El proyecto no incorpora nuevas herramientas de gobierno político y control que sean suficientes y eficaces. Mantiene la regulación del artículo 18 del proyecto que no basta para lograr un verdadero control de los gastos reservados y delega a la futura reglamentación los detalles sobre cómo se fiscalizarán. La experiencia de estos años mostró que los mecanismos vigentes son ineficaces. En particular, es fundamental que se avance en regulaciones que exijan diferenciar lo público de lo reservado en el presupuesto, que se realice un mejor registro de los gastos reservados, con la obligación de mostrar documentación respaldatoria, entre otras cuestiones. No es conveniente delegar esto en el decreto reglamentario. En el actual, por ejemplo, se restringe el acceso a la información de la Comisión Bicameral aun cuando la vigente ley le da la facultad de hacerlo de oficio y sin necesidad de contar con la desclasificación del PE (arts. 20 del decreto 950/02).
Acceso a la información
El proyecto sostiene una regulación deficiente respecto del secreto de las actividades y de la información de inteligencia que se produzca. El actual artículo 16 de la ley de inteligencia determina que cualquier pedido de acceso a la información debe ser autorizado por el Poder Ejecutivo (o por quien este designe). Este punto no se modificó en el dictamen y redunda en que prácticamente toda la información sea secreta. A su vez, las excepciones para hacer pública la información (los llamados criterios de clasificación) debieran ceñirse a que pueda poner en riesgo la seguridad o los intereses de la Nación. En el proyecto se reproduce la clasificación de la reglamentación actual y se arrastran criterios problemáticos como la inconveniencia para los intereses del Estado que determinada información se haga pública (art. 11 del proyecto, clasificación de “reservado”), lo cual le concede un margen de discrecionalidad enorme y sin obligación de fundamentar la negativa. Al mismo tiempo, el proyecto no incorpora ninguna instancia judicial o administrativa que permita discutir la clasificación de seguridad dada a la información y la negativa a su acceso. Por último, tampoco parece razonable sostener el plazo mínimo para la desclasificación automática de la información en 25 años, cuando países como EEUU o Israel tienen 10 o 15 años como regla general. Esta discusión sobre el acceso a la información y los modos de registro están íntimamente vinculados a que se pueda lograr un control político, judicial y social efectivo.
Cuerpo de Informaciones de la PFA
Si bien aparece como un avance la incorporación de todas las áreas de inteligencia del Estado al Sistema Nacional –con sus exigencias sobre incompatibilidades, prohibiciones, etc. (artículo 7 del proyecto) entendemos que corresponde derogar en forma expresa la legislación que creó el Cuerpo de Informaciones de la Policía Federal Argentina, con la autorización a infiltrase en cualquier organización pública o privada.
Profesionalización
Ha sido positiva la incorporación al proyecto de una disposición sobre el nuevo régimen de personal de inteligencia cuyos niveles de reserva de identidad serán los estrictamente necesarios a la función que se cumpla. En este sentido, se procura el carácter público de la planta y, por excepción, su confidencialidad (art. 24). Si embargo, es necesario que se incorporen a la ley algunas disposiciones sobre perfil profesional y criterios objetivos de idoneidad para lograr una efectiva evaluación de la planta actual y garantizar un mayor control sobre el personal que se transfiere.
El último dictamen del fiscal Nisman y su muerte pusieron en el centro de la atención pública y gubernativa el rol de los servicios de Inteligencia. El saludable debate iniciado no debería clausurarse a las apuradas, con algunas enmiendas valiosas pero sin modificar las cuestiones de fondo que condujeron a la autonomización de ese sistema y a su relación perversa con jueces y fiscales. Solicitamos al Poder Ejecutivo y al Senado de la Nación la oportunidad de seguir argumentando sobre la necesidad fundamental de los cambios que proponemos y que cuentan con la aprobación de importantes especialistas, tanto en materia judicial como de seguridad e Inteligencia. Una reforma que quedara a mitad de camino y no obturara la comunicación promiscua entre los sistemas judicial y de Inteligencia constituiría una frustración democrática que la Argentina está a tiempo de evitar.