La primera ronda de negociaciones del Pacto Global para las Migraciones se realizó la semana pasada en Nueva York. A la par, los Estados empezaron a discutir un Pacto Global para los Refugiados, que tiene como objetivo darle mayor efectividad a los Convenios de Ginebra de 1951 y sus protocolos. Ambos procesos responden a un compromiso asumido por los Estados miembros de Naciones Unidas en la Declaración de Nueva York de 2016 y representan una inmensa oportunidad para que la comunidad internacional responda a los desafíos de la movilidad humana en el siglo XXI.
De estos dos procesos paralelos, el Pacto Global para las Migraciones es sin lugar a dudas la principal novedad política. El tema de los refugiados cuenta, desde los años 50, con normas claras y una estructura institucional específica –el Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR)–, para la protección de las personas en movilidad por razones de persecución cultural, étnica, política o social. Pero el compromiso político con las demás formas de movilidad internacional históricamente se ha destacado por su ausencia. La Convención de Naciones Unidas sobre los Derechos de los trabajadores migratorios y sus familias (CMW), de 1990, tardó 13 años para entrar en vigor. Con apenas 51 Estados parte, es actualmente uno de los tratados de Naciones Unidas con el menor número de ratificaciones. Por otra parte, los foros internacionales sobre migración realizados hasta la fecha han tenido una institucionalidad extremamente precaria y desconectada de las esferas de toma de decisión; tampoco estuvieron atravesados por la lógica y los estándares internacionales de derechos humanos.
El Pacto Global debería indicar compromisos operativos y concretos para que los Estados revisen las consecuencias negativas de sus políticas migratorias (según párr. 45 de la Declaración de Nueva York). Se trata, en ese sentido, de una iniciativa inédita de la comunidad internacional para establecer una agenda común que abarque a todos los Estados, y una oportunidad sin precedentes para precisar obligaciones en materia de protección de los derechos humanos de las personas migrantes.
Esto no significa que no existan desafíos por enfrentar. La primera versión del borrador del Pacto y la primera ronda de negociaciones revelan enormes diferencias entre las realidades de las distintas regiones, generando una especie de debate ruidoso en el que conviven conversaciones muy distintas y no queda clara la voluntad de avanzar hacia un abordaje común y verdaderamente global. En particular, después del abandono del proceso por parte de los Estados Unidos en diciembre pasado, se ha notado una fuerte resistencia por parte de actores como la Unión Europea a revisar efectivamente sus políticas y prácticas, y poca disposición para escuchar e incorporar las visiones del Sur, en particular las lecciones aprendidas con las reformas protectoras de derechos realizadas en América Latina. (Para más información sobre propuestas concretas basadas en esas experiencias, vean nuestro documento conjunto Pacto global para las migraciones. Recomendaciones para un pacto con enfoque de derechos).
Las políticas migratorias hoy: entre el control radical de fronteras y las reformas progresistas de América Latina
En tiempos de inercia política en el plano internacional, las políticas migratorias nacionales fueron desarrollándose en direcciones opuestas en las distintas regiones. En América Latina desde fines de la década de los 90, países como la Argentina (que ha tenido en las últimas décadas una población migrante estable de entre un 4 y un 5% del total de habitantes) debatían leyes nacionales que reconocían a todas las personas migrantes casi la totalidad de los derechos reconocidos a los nacionales –incluidos los derechos económicos y sociales–, independientemente de su estatus migratorio.
La ley de migración argentina aprobada en 2003 introdujo al mundo el paradigma del derecho a migrar. La regularización migratoria, condición necesaria para el ejercicio de derechos por parte de las personas migrantes, pasó a ser entendida como un deber del Estado y un derecho de las y los migrantes. Se crearon garantías de acceso a la justicia y debido proceso para proteger a estas personas de violaciones de derechos en los procedimientos de deportación y expulsión. La detención por razones migratorias se tornó excepcionalísima, en la ley y en la práctica. Este marco normativo impulsó, en los años siguientes, que otros países latinoamericanos, como Uruguay (2008), Bolivia (2013), Perú (2017), Ecuador (2017) y Brasil (2017) reformaran sus leyes de migración en el mismo sentido. Otros países, como Chile, revisaron procedimientos y prácticas para solucionar casos de irregularidad migratoria y apatridia, sobre todo de niñas y niños migrantes.
En Europa, Estados Unidos y Australia, por otro lado, las políticas restrictivas y de militarización de las fronteras se intensificaron y se sofisticaron progresivamente en los últimos años. En la frontera entre Estados Unidos y México, migrantes fueron obligados a cruzar por zonas desérticas, algunos desaparecieron, muchos otros fueron detenidos en la frontera, sometidos a enfrentar procesos judiciales sumarísimos y expropiados de sus pocas pertenencias. En Europa, se ampliaron las posibilidades de detención y expulsión, se desarrollaron acuerdos de cooperación principalmente con África para detener la migración antes de la llegada al territorio europeo y se consolidaron operativos de interceptación de migrantes en el mar para su “devolución” a los países de origen.
A pesar de las advertencias de numerosas organizaciones de derechos humanos sobre los impactos de estas políticas, en 2015 el mundo acompañó asombrado los resultados insostenibles de estas medidas, con consecuencias insoportables para los derechos de las personas migrantes. En aquél año se contabilizaron más de 3.548 personas muertas o desaparecidas por haber intentado cruzar el mar de África a Europa, incluso niñas y niños que habían sobrevivido a tragedias brutales en sus países de origen.
Esta crisis humanitaria puso de manifiesto un problema eminentemente político. Esta es la razón por la que, en diciembre de 2015, tuvo inicio en la Asamblea General de Naciones Unidas el proceso que llevaría a la adopción de la Declaración de Nueva York de 2016 y, luego, a la negociación de un Pacto Global para las Migraciones: “Estamos decididos a salvar vidas. El desafío que enfrentamos es, ante todo, moral y humanitario. Estamos decididos también a encontrar soluciones de largo plazo y sostenibles” (Declaración de Nueva York, 2016, párr. 10).
Los retos del Pacto: el borrador cero y la primera ronda de negociaciones
Forjar una agenda global común para la migración es una tarea urgente. La actual situación, que obliga a las personas a arriesgar la vida para buscar mejores oportunidades en otro país y que las mantiene por varios años en situación de irregularidad, negándoles cualquier posibilidad de integración efectiva y alimentando la estigmatización y la intolerancia, es insustentable.
El pasado 5 de febrero, las delegaciones facilitadoras del proceso –México y Suiza–, presentaron el zero draft (borrador cero) del Pacto. El texto sorprendió positivamente a distintos actores. El formato, centrado en objetivos y medidas prácticas, incorporó, aunque con desafíos pendientes, la perspectiva de derechos humanos, refiriéndose a la necesidad de acordar medidas que remuevan los obstáculos para que las personas migrantes tengan una vida digna y para que la migración contribuya al desarrollo económico y social.
Varios puntos específicos son destacables en el documento: por ejemplo, el compromiso concreto de ofrecer asistencia legal y garantizar el acceso a la justicia a las personas migrantes en cualquier proceso judicial que las afecte (Objetivo 7.f); el fin de la práctica que vincula las visas de trabajo a un único empleador (Objetivo 6.h); y el fin de la práctica de detención de niñas y niños migrantes (Objetivo 13.g), entre otras medidas que representan garantías concretas contra las violaciones de derechos humanos.
Superar la situación actual exige encarar de manera realista las políticas nacionales y los modelos de cooperación internacional desarrollados hasta el momento. La excelente intervención conjunta realizada en la primera mañana de negociaciones por la Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana y Uruguay evidenció que este es un abordaje posible, basado en políticas concretas y protectoras de derechos. Sin embargo, las intervenciones fuertemente contrarias a esta perspectiva de los países de la Unión Europea y otros actores de peso muestran que la prioridad del Norte es mantener las cosas como están, o retroceder a debates sobre la distinción entre migrantes regulares e irregulares en materia de derechos, dejando serias dudas acerca de la posibilidad de que los Estados lleguen a un consenso productivo. Preocupa igualmente la posición poco articulada entre los países de América Latina y los de Asia y África, cuyos nacionales son las principales víctimas de las políticas migratorias discriminatorias y criminalizantes.
Los Estados deben lograr que el Pacto supere el enfoque privilegiado sobre los canales regulares de ingreso y las políticas de retorno, y abarque un tema que resulta esencial si se quiere abordar con honestidad la migración: los migrantes que ya están, y seguirán estando, en sus territorios.
En este contexto, dos son los puntos que nos parece que requieren profundización en las negociaciones que se llevarán a cabo hasta julio de 2018:
Regularización migratoria
La existencia de personas en situación migratoria irregular es uno de los grandes desafíos en materia del acceso a derechos, la integración social y la no discriminación. El perfil de los migrantes que permanecen en situación irregular refleja la selectividad racial y económica de las políticas migratorias, y la situación irregular refuerza las desigualdades preexistentes al promover un acceso diferenciado a servicios como la salud, educación y vivienda.
Si bien el zero draft contiene una acción específica que resume la importancia de los procedimientos de regularización migratoria (el objetivo 16.g), el borrador trae también otros elementos que generan dudas sobre su coherencia y las posibilidades de una efectiva implementación de la acción. Tampoco profundiza sobre cómo se operativizaría esta acción, es decir, por medio de qué tipo de procedimientos y con qué criterios.
Por un lado, se refiere al compromiso de proveer “documentación” a las personas migrantes con el objetivo de garantizar que tengan una prueba de existencia legal y puedan acceder a servicios y derechos. Este lenguaje confunde conceptos distintos, ya que, si bien la regularización implica documentación, la documentación no necesariamente implica regularización migratoria. Un carnet de identidad no es lo mismo que un permiso legal de residir en el país.
Asimismo, el borrador solicita fortalecer los procedimientos y mecanismos de determinación de estatus, y en referencia a la aplicación de los tratados sobre refugio, estos procedimientos deberían “diferenciar claramente el migrante del refugiado”. El texto insiste sobre una distinción binaria que no refleja la realidad migratoria, ni el vasto abanico de alternativas de regularización, entendida como permiso de residencia, que van desde las residencias para fines laborales o la reunificación familiar hasta el refugio, pasando por las residencias de carácter humanitario, pudiendo estar asociadas a diferentes tiempos de duración. Estos criterios tampoco están desarrollados a lo largo del documento.
Control de expulsiones y el fin progresivo de las detenciones
El uso de la detención por razones migratorias y el uso sistemático y arbitrario de mecanismos de deportación de migrantes no solo los hacen vulnerables a distintas formas de violencia institucional, sino que también fomentan la criminalización simbólica, la xenofobia y el racismo, contribuyendo a la exclusión social de las personas migrantes.
En ese sentido, es preocupante que un capítulo entero del borrador se haya dedicado a los “retornos”, y en particular a los “retornos voluntarios”, y que no se haya propuesto ningún compromiso vinculado a la devolución compulsiva de las personas migrantes, es decir, los procedimientos de expulsión y deportación. Un enfoque centrado en los migrantes que ya residen en el territorio debería contemplar criterios de derechos humanos para las decisiones de expulsión, que abarquen no solamente el principio de no devolución que deriva de la Convención contra la Tortura, sino también criterios de protección del interés superior del niño, de unidad familiar, de arraigo o los años de residencia en el país y de protección humanitaria. Asimismo, estos procedimientos deberían estar basados en los principios del debido proceso legal y acceso a la justicia, permitiendo a la persona migrante contar con garantías contra medidas que tienen un enorme impacto sobre su libertad.
A la vez, el capítulo sobre detención debe estar más claramente informado por el principio de no regresividad en materia de garantía de derechos, no solo para que se establezca como horizonte político el cierre de los centros de detención existentes y la reducción del número de personas detenidas por razones migratorias, sino también para que los Estados que no usan la detención como política migratoria (aplicándola solo en casos excepcionales vinculados a la ejecución de órdenes firmes de expulsión) se comprometan a no empezar a utilizarla de esa forma en el futuro.
Es imprescindible que los debates de la segunda ronda de negociaciones del Pacto permitan avanzar en este tipo de discusiones, que tienen consecuencias concretas para las políticas migratorias y para la vida de las personas migrantes. La insistencia sobre la idea de soberanía y el control de fronteras sólo ha producido la segregación y la violencia. Ha llegado el momento de un cambio de paradigma.
Nota publicada en democraciaAbierta.