El presupuesto nacional para 2023 evidenció una vez más los efectos negativos que tiene el endeudamiento soberano en el acceso a los derechos, una cuestión cíclica que se dio en los últimos cuarenta años y de larga historia en el país. Estableció un recorte del gasto público general del 9%, una reducción del 12% en la inversión en programas sociales y un incremento del 15% destinado al pago de intereses de la deuda. En particular, perdieron recursos la Tarjeta Alimentar, las pensiones no contributivas, las becas estudiantiles, la protección de las víctimas de hechos de violencia y la construcción de jardines infantiles. En un contexto de agravamiento de la pobreza y la indigencia, de pérdida general del poder adquisitivo y de crisis habitacional creciente, se priorizó el cumplimiento del acuerdo con el FMI a través del ajuste social.

Entre los actores privados e instituciones financieras internacionales con los que se endeudan los Estados, el FMI es el más relevante por su condición de prestamista de última instancia y por su capacidad de imponer condicionalidades en los acuerdos con los países. El vínculo con el FMI marca la historia argentina reciente: entre 1956 y 2006, la Argentina estuvo atada al Fondo durante treinta y ocho de esos cincuenta años, firmó 22 acuerdos de stand by y tres de facilidades extendidas². En 2018, un año antes de terminar la presidencia de Mauricio Macri, el FMI otorgó un préstamo que llegó a los 57.000 millones de dólares, de los cuales 44 000 millones se depositaron entre agosto de ese año y julio de 2019. Esta cifra equivale a un 10% del PBI y a casi un 1000% de la cuota argentina en el organismo, la referencia de base para determinar el volumen de recursos que el país puede recibir. Fue el préstamo más grande otorgado a cualquier país en la historia del Fondo; el propio organismo lo consideró un error, además de admitir las irregularidades manifiestas que hubo en el proceso.

Cuatro años después, durante la emergencia del covid-19 el gobierno del Frente de Todos renegoció los plazos con un acuerdo de facilidades extendidas que mantuvo el monto de la deuda original y los intereses. Estableció además mecanismos de revisión por parte del FMI cada tres meses. Entre las metas macroeconómicas, el Estado argentino se comprometió a reducir el déficit fiscal del 2,5% del PBI en 2022 al 0,9% en 2024. Esto crea un escenario de limitaciones fuertes para la política interna.

El acuerdo de 2018 fracasó incluso para los parámetros del propio organismo. De acuerdo con la evaluación que realizó en diciembre de 2021, ni se corrigieron los desequilibrios macroeconómicos y estructurales ni mejoró la confianza de los mercados. Pese al volumen extraordinario del préstamo, el país debió recurrir a los mercados externos para refinanciar su deuda a tasas de interés cada vez mayores, hasta que el acceso a los mercados se cerró en agosto de 2019. El estudio concluye que no se tomaron medidas suficientes para reducir la fuga de capitales: no se implementó ninguna medida para garantizar que los dólares recibidos sirvieran para engrosar las reservas y así evitar la depreciación de la moneda local. Según datos del Banco Central de la República Argentina (BCRA), entre 2015 y 2019 las reservas del país —que incluían el monto girado por el FMI— sufrieron una fuga de 45.000 millones de dólares estadounidenses por parte del sector privado, de 11.500 millones por parte de capitales especulativos y de casi 37.000 millones en pagos de deuda pública y privada. Concretamente: el préstamo sirvió para financiar la salida del país de quienes habían perdido la confianza en el mercado financiero local.

¹ Este capítulo retoma insumos generados en un proceso de producción de conocimiento que compartimos con la Escuela Idaes-Unsam, y que integra el proyecto "Endeudamiento soberano y vida cotidiana. Consolidación del activismo frente a los efectos del endeudamiento sobre el ambiente, el trabajo, los cuidados y los sistemas de protección".

² N. Brenta, Historia de las relaciones entre Argentina y el FMI, Buenos Aires, Eudeba, 2013.

Derechos en juego

El endeudamiento soberano afecta en especial a los países de ingresos medios y bajos. Antes de la pandemia, una de cada ocho naciones gastaba más dinero en el pago de la deuda que en educación, salud y protección social combinadas. La pandemia solo empeoró esta situación y colocó a muchos países al borde de tener que elegir entre el default y la implementación de programas de restricción presupuestaria.

Pospandemia, el mundo entró en una etapa de políticas de reducción del gasto público. La crisis de salud y sus consecuencias socioeconómicas son una de las causas. Muchos de los países endeudados ahora tienen niveles crecientes de déficit fiscal y mayores deudas. En vez de explorar alternativas progresivas de financiamiento para aumentar la recaudación, los gobiernos van por el camino del ajuste fiscal. En 2022, más del 80% de los países implementó medidas de ajuste, que incluyen reducciones a los salarios de empleades estatales, recorte de subsidios, achicamiento de los sistemas de pensiones y seguridad social, entre otros³.

La Argentina es parte de esta tendencia. Entre 2016 y 2018, en un contexto de deterioro de la situación económica, la deuda pública y la privada se incrementaron en 260% y 130%, respectivamente⁴. Además de aumentar, la deuda empeoró su composición, pues creció la proporción de títulos en moneda extranjera⁵. En ese contexto, se firmó el préstamo del FMI en 2018, que incluía, entre muchas condicionalidades, reducir el déficit fiscal a cero en dos años.

Aunque en la letra el acuerdo estableció que se debían definir "medidas específicas para apoyar a los segmentos vulnerables de la población y las desigualdades de género", el ajuste fiscal requerido se tradujo en el recorte en el acceso a derechos. Tras el último acuerdo de stand by, entre 2018 y 2019 el gasto en salud se recortó un 21%; en educación, un 36%; en agua y alcantarillado, un 39% y en vivienda, un 59%⁶.

Tras la firma del acuerdo de facilidades extendidas de 2022, las políticas de reducción presupuestaria continuaron. En agosto de ese año, el Ministerio de Hacienda recuperó para el tesoro nacional porcentajes de las partidas presupuestarias de los ministerios de Educación, Salud y Desarrollo Territorial y Hábitat, entre otros. En el texto del decreto y los anexos no hay ninguna explicación sobre las razones que habilitan esa reducción presupuestaria, ni se desprende que haya existido consideración sobre los derechos e intereses involucrados. En el proyecto de presupuesto de 2023, se profundizó el ajuste. Las consecuencias del recorte impactan en un escenario de desigualdad en aumento: el 20% más rico acumula casi el 50% del ingreso total y el 40% vive en la pobreza.

Ante las constantes presiones por ajustar los gastos del Estado y la respuesta que circula en las oficinas de gobierno de que "no hay recursos para todo", cabe preguntarse: ¿cuánto se puede hacer para obtener ingresos y recursos?, ¿los Estados hacen lo suficiente?, ¿con qué herramientas cuentan?

En América Latina, y en la Argentina en particular, los sistemas tributarios son regresivos, con un peso destacado de los impuestos al consumo de bienes y servicios. El IVA castiga en mayor medida a quienes menos ingresos perciben, y en nuestro país estos impuestos representan un 43% del total de la recaudación. Al revés, los tributos que gravan la riqueza, como el impuesto a los bienes personales o el inmobiliario, han ido reduciendo su participación en el PBI.

El Estado nacional también debería evaluar los gastos tributarios, esto es, las exenciones, exoneraciones, tasas diferenciadas u otras asignaciones especiales hacia sectores sociales o económicos específicos. Entre ellos, la exención del pago de ganancias para jueces y funcionaries del Poder Judicial —de la nación y provinciales— nombrades antes de 2017. Estas decisiones no se revisan, no se evalúan ni se justifican y, según estimaciones oficiales, podrían alcanzar el 3% del PBI. Año a año, el Estado deja de recaudar potencialmente más de 3,5 billones de pesos (para tomar dimensión de la cifra, esto es 35 seguido de ¡once ceros!), que equivale a más de cinco veces la inversión en la Asignación Universal por Hijo (AUH).

Además, la Argentina pierde cada año más de 1.200 millones de dólares estadounidenses en paraísos fiscales⁷. De acuerdo con estimaciones del FMI, las cuentas offshore equivalen al 40% del PBI⁸. Los últimos estudios calculan que el 27% de la riqueza de América Latina se acumula en paraísos fiscales.

³ Ortiz y M. Cummins, Global Austerity Alert. Looming Budget Cuts in 2021-2025 and Alternative Pathways, Nueva York, Initiative for Policy Dialogue, 2021, disponible en policydialogue.org.

⁴ R. Lampa y N. H. Zeolla, "Argentina 2015-2018: un ciclo corto de crecimiento impulsado por las finanzas", Voces en el Fénix, nº 78, enero de 2019, disponible en vocesenelfenix.economicas.uba.ar.

⁵ P. Nemiña y M. E. Val, "La renegociación de la deuda Argentina durante la pandemia covid-19: implicancias y perspectivas para los países en desarrollo", Documentos de Trabajo, nº 38 (segunda época), 2020, Fundación Carolina, disponible en www.fundacioncarolina.es.

⁶ J. P. Bohoslavsky y F. Cantamutto, "FMI, neoliberalismo y derechos humanos: Argentina en el macroscopio", Derechos en Acción, vol. 18, nº 18, 2021 (edición especial), disponible en revistas.unlp.edu.ar.

⁷ Tax Justice Network, Country Profiles: Argentina, disponible en taxjustice.net/country-profiles/argentina/.

⁸ FMI, Gimme Shelter: Counting Wealth in Offshore Tax Havens Boat Estimates of Inequality, disponible en www.imf.org.

Realismo extractivista

La cuestión de la deuda también se entrelaza con la crisis ambiental. En el plano global, los países más industrializados tienen la responsabilidad principal respecto de la crisis climática actual. Sin embargo, esta "deuda climática" no está reconocida. Además, los países del Sur Global se ven más afectados por el cambio climático porque están menos preparados para enfrentarlo, lo cual, a su vez, hace que se endeuden para prevenir o reparar sus efectos. Finalmente, son estos países los que asumirán el costo ambiental y social de extraer los recursos naturales necesarios para las transiciones "verdes" de las naciones del Norte Global. Así es en el caso del litio en la Argentina, Bolivia y Chile, donde se concentra cerca del 60% de las reservas mundiales. Este mineral es fundamental para la transición energética: con él se fabrican baterías, es la fuente de energía de los autos eléctricos y de los paneles solares. Su extracción tiene un costo ambiental alto, pues requiere gran cantidad de agua dulce en una zona donde este recurso escasea. Supone una amenaza para los humedales de la zona andina, fundamentales para actividades económicas locales, como la ganadería y la agricultura, y para el consumo de agua de quienes viven en la zona.

El endeudamiento en moneda externa condiciona las posibilidades de los países para decidir cuestiones básicas de su desarrollo económico. La necesidad de generar en el corto plazo un flujo constante de divisas para cumplir con los compromisos los ata a las opciones clásicas de la dependencia: las formas de extractivismo. Así, como en la mayoría de los países de América Latina, en la Argentina la alternativa a mano es profundizar la matriz basada en la extracción de materias primas para la exportación: los combustibles fósiles, la minería y la agroindustria, que componen el 80% de las exportaciones. Las decisiones sobre el uso de los recursos naturales se toman con una sola racionalidad: la de conseguir la mayor cantidad de divisas en el menor tiempo posible para poder hacer frente a los vencimientos de la deuda. La urgencia se usa como argumento para que los proyectos productivos se establezcan muchas veces sin realizar consultas con las poblaciones afectadas, sin hacer evaluaciones de impacto ambiental y social y sin generar los mecanismos de regulación adecuados. El megaproyecto de gas y petróleo Vaca Muerta, en la provincia de Neuquén, es un ejemplo de esta lógica. El Estado crea condiciones fiscales privilegiadas para la industria hidrocarburífera, con el fin de generar incentivos que aceleren los proyectos de inversión y aumenten la producción de los existentes. Esta misma voluntad, sin embargo, no se aplica a la resolución del conflicto que esta política energética ha generado con las 25 comunidades indígenas que viven desde hace generaciones en el territorio afectado por esta explotación. Las comunidades denuncian que la industria contaminó la tierra y los ríos, produjo sequías y afectó sus viviendas por los movimientos que causan las explosiones bajo tierra. También alertan sobre el aumento de enfermedades de la piel y la aparición de tumores. Demandan que el gobierno provincial aplique el derecho al consentimiento, instrumentado en un protocolo de consulta previa ante el avance de proyectos de explotación de recursos en las tierras que habitan, en línea con el derecho nacional e internacional. Si bien existieron anuncios oficiales de adelantos en su elaboración, este protocolo no existe todavía. Mientras los beneficios para las empresas petroleras se diseñan y anuncian con agilidad, la elaboración de un instrumento de consulta y la creación de espacios de diálogo avanzan solo por impulso de las comunidades y sus acciones de protesta.

El argumento de la deuda también sirve para justificar el desfinanciamiento del apoyo a otros sectores que llevan adelante modos de producción compatibles con el cuidado del ambiente, como la agricultura familiar campesino-indígena. A mediados de 2018, pocos meses después del anuncio del pedido del préstamo al FMI, el gobierno de Mauricio Macri eliminó el monotributo social agropecuario, un régimen impositivo especial que permitía a más de 50000 trabajadores de la agricultura familiar campesino-indígena facturar sus productos y acceder a la jubilación y a la obra social. Fue restituido en noviembre de 2021.

En paralelo a estos recortes, se profundizó la matriz productiva tradicional. En la primera década de este siglo, la política de desendeudamiento fue posible por el ingreso de divisas que se generó con el boom en los precios de los commodities, en el marco del histórico modelo agroexportador en su fase de agronegocio, basado en el monocultivo de soja. Esta posibilidad fue aprovechada para la firme decisión de recuperar la soberanía en política económica. Sin embargo, este modelo tiene consecuencias en el avance sobre tierras antes no rentables, la deforestación de bosques nativos, la destrucción de ecosistemas como los humedales, la profundización de un proceso de degradación del suelo y la expulsión de comunidades campesinas e indígenas de sus territorios.

El discurso de la mayor parte del arco político es que el único camino para pagar las deudas y lograr el desarrollo del país es apostar a las industrias extractivas como Vaca Muerta, el litio y la intensificación del agronegocio. Así, prima una suerte de realismo extractivista: la hegemonía de este modelo se presenta como incuestionable. Esta situación no se da solo en la Argentina.

La necesidad y la falta de divisas hacen que los países endeudados no puedan proyectar inversiones para mitigar y adaptarse al cambio climático. Existe una demanda creciente por marcar el impacto en el ambiente de los acuerdos que las instituciones internacionales de financiamiento realizan con los países involucrados. En noviembre de 2022, en la 27ª Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (COP 27), el presidente de Colombia Gustavo Petro denunció que el convenio constitutivo del FMI es contradictorio con las medidas para mitigar el cambio climático. Exigió que este se supedite a los acuerdos de la COP, y no al revés. También demandó que el fondo inicie "un programa de cambio de deuda por inversión en la adaptación y mitigación del cambio climático en todos los países en desarrollo del mundo". Como resultado de la COP 27, se acordó crear un fondo de daños y pérdidas para compensar a los llamados "países en desarrollo" por los efectos de la emergencia climática. Sin embargo, no se incluyeron las demandas ni las medidas para la reducción del uso de combustibles fósiles. Por el contrario, el FMI aún recomienda la expansión de la infraestructura asociada a ese tipo de energía no renovable y altamente contaminante⁹.

⁹ IMF Surveillance and Climate Change Transition Risks: Reforming IMF Policy Advice to Support a Just Energy Transition, ActionAid y Bretton Woods Project, agosto de 2021, disponible en www.actionaidusa.org.

¿Quiénes pagan la deuda?

Las políticas de ajuste de las que hablamos antes no afectan a todes por igual. Factores como raza, la condición migratoria condicionan la dependencia de las personas respecto de los servicios que provee el Estado. En esta sección nos enfocaremos en cómo estos recortes impactan diferencialmente en las mujeres, lesbianas, travestis, trans y no binaries.

Cuando los gobiernos se retiran de la provisión de servicios públicos y achican los sistemas de protección social, son el mercado y las soluciones autogestivas, comunitarias, las que tratan de amortiguar ese vacío. Esto implica recurrir a sanatorios, guarderías, escuelas, seguros y pensiones privados. Pero, para quienes no pueden resolver la vida a través del mercado, significa endeudarse y/o asumir las tareas de cuidado en el ámbito doméstico o mediante soluciones colectivas comunitarias.

En los hogares de menores ingresos, hay comparativamente más mujeres y personas LGBTIQ+. Según la Encuesta Permanente de Hogares (EPH) de 2022, en la Argentina 7 de cada 10 personas del decil más bajo de ingresos son mujeres, y son ellas quienes dedican en promedio 6,4 horas diarias al trabajo doméstico, mientras que los varones dedican 3,4¹⁰.

El ajuste sobre políticas de cuidado redunda en una sobrecarga del trabajo reproductivo no remunerado en las mujeres y el colectivo LGBTIQ+. Desde que se firmó el acuerdo con el FMI, se recortaron los presupuestos para políticas de género y las partidas relacionadas con la infraestructura de cuidados, como la construcción de jardines de infantes. También se restringieron los planes de moratoria previsional y se reemplazaron por la pensión universal para adultos mayores. Esta problemática se agudiza todavía más en el caso de las personas travestis y trans o migrantes, que en su mayoría no poseen aportes. Sin dejar de mencionar que las primeras ni siquiera cuentan con una expectativa de vida que alcance la edad jubilatoria¹¹.

La pandemia mostró crudamente las consecuencias de años de privatización y falta de financiación de los servicios esenciales. En la Argentina, en julio de 2020 la Mesa Interministerial de Cuidados informó que casi la totalidad (el 99%) de las titulares de la AUH había solicitado un crédito a la Administración Nacional de la Seguridad Social (Anses) y que 8 de cada 10 mujeres que percibían alguna asignación tenían un crédito vigente. El mismo año, la Dirección Nacional de Economía, Igualdad y Género informó que casi 4,5 millones de jubilades y perceptoras de AUH y del Sistema Único de Asignaciones Familiares (SUAF) tomaron algún crédito con la Anses¹². Según la Encuesta Nacional de Endeudamiento y Cuidados (ENEC), entre marzo y junio de 2021 el endeudamiento familiar tuvo como principal destino el pago de alimentos y salud.

En este sentido, los feminismos vienen advertiendo que si los recortes de servicios públicos y el aumento de las tarifas y de los alimentos trasladaron los costos de la reproducción social a la responsabilidad familiar, es necesario reponer servicios públicos para "desfamiliarizar" dichas obligaciones. Esto supone valorizar las redes comunitarias por su potencia para producir vínculos sociales, mediaciones institucionales y dar respuesta a necesidades materiales¹³.

El FMI sostiene que la participación económica de las mujeres resulta beneficiosa, pero no se preocupa por sus derechos laborales. Construye una narrativa de género estrecha e instrumental, y no contribuye en la práctica a promover los derechos humanos de las mujeres, y mucho menos del colectivo LGBTIQ+. Hay una contradicción persistente entre las acciones necesarias para reducir la desigualdad y las metas que exige el organismo, con reducción de los márgenes para la política pública y los efectos nocivos de las medidas que se derivan de los acuerdos.

Este enfoque orientado al ajuste choca con las obligaciones que tiene el organismo en materia de derechos humanos. Mientras numerosas organizaciones piden desde hace años que el FMI y los países que lo integran asuman responsabilidades en esta materia, la política del organismo castiga a los países y a los sectores de la población que más necesidades tienen.

Desde su perspectiva, las mujeres, lesbianas, travestis, trans y no binaries son tratades como un grupo homogéneo, sin tener en cuenta las interseccionalidades de género, clase, raza, situación migratoria, edad, entre otras. El enfoque de género del FMI carece de una visión sistémica, esencial para comprender que una política aislada no puede remover barreras estructurales y no vincula los niveles micro y macro de análisis: cómo lo que sucede en la vida cotidiana se relaciona con lo que pasa en el mercado laboral y con las instituciones de protección social, a su vez afectadas por la dinámica macroeconómica¹⁴.

¹⁰ Esta encuesta no tiene un abordaje de diversidad y segmenta solamente entre "varones" y "mujeres".

¹¹ C. Rodríguez Enríquez y F. Partenio, Sostenibilidad de la vida desde la perspectiva de la economía feminista, Buenos Aires, Madreselva, 2020.

¹² Ministerio de Economía, Las brechas de género en la Argentina. Estado de situación y desafíos, 2020, disponible en www.argentina.gob.ar.

¹³ V. Gago y L. Cavallero. Una lectura feminista de la deuda, Buenos Aires, Tinta Limón, 2020.

¹⁴ D. Elson y C. Rodríguez Enríquez, "Del dicho al hecho: la narrativa de género del FMI y los derechos humanos de las mujeres", Derechos en Acción, vol. 18, nº 18, 2021 (edición especial), disponible en revistas.unlp.edu.ar.

A favor del statu quo

La deuda opera como un elemento omnipresente que condiciona las decisiones públicas, en distintas materias y en todos los niveles del Estado. Este condicionamiento no es neutro: consolida la lógica capitalista y neoliberal de priorizar las ganancias económicas por sobre cualquier otra dimensión. La amenaza del default ordena las decisiones. En el plano ambiental, se consolida la apuesta por las actividades que aportan divisas de manera segura y en el corto plazo. Por eso, es funcional al statu quo y profundiza la matriz productiva vigente. El sobrendeudamiento con el FMI clausura las controversias sobre los extractivismos. Se extiende un sentido común político para el que no hay condiciones para innovar ni explorar alternativas. Hasta lo que se presenta como novedad —por ejemplo, la extracción de litio— es una variación actual de la matriz extractivista histórica.

Los condicionamientos, desde ya, tampoco son neutros en materia social. El endeudamiento conduce a decisiones de ajuste presupuestario en cuestiones esenciales para garantizar una vida digna para las mayorías: recortes en materia de educación, de salud, de cuidados, de vivienda. Estas decisiones afectan sobre todo a los sectores que más necesitan políticas de protección y servicios públicos de calidad, que terminan endeudándose de forma personal para resolver cuestiones básicas de la vida.

Las decisiones que afectan los derechos son siempre decisiones políticas. Son las mediaciones políticas las que pueden definir prioridades y accionar alternativas más justas. Mientras la deuda aparece con el imperativo de la urgencia, la crisis social y ambiental avanza sin pausa.